Home
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Печать

УДК 342.4 

МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

© 2017 г. И.Б. Нахушева

Российская академия

народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

119571 Москва, проспект Вернадского, 82

The Russian Presidential

Academy of National

Economy and Public Service

82, Vernadskogo Ave.,

Moscow, 119571

В статье рассмотрены модели организации местного самоуправления и муниципального управления в Российской Федерации и зарубежных государствах. В результате проведенного сравнительно-правового исследования сформулированы 3 модели организации муниципального управления и местного самоуправления, различающиеся между собой соотношением местного самоуправления как вида публичной власти населения муниципального образования, независимой от государственной власти, и муниципального управления как низового уровня государственного управления. Выявлены проблемы централизации и децентрализации муниципального управления, обеспечения необходимого и достаточного государственного контроля деятельности местного самоуправления, а также автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Установлено, что в зарубежных государствах участие центральных органов государственной власти в местных процессах может рассматриваться как способ повышения подотчётности и ответственности государства перед обществом и как основная гарантия его демократизации.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, сравнительно-правовое исследование.

The article studies the patterns of the organization of local government and municipal management in the Russian Federation and foreign states. As a result of the conducted comparative and legal research four patterns of the organization of municipal management and local government differing among themselves with a ratio (parity) of local government as a type of the public power of the population of municipality independent of the government, and municipal management as a low level of public administration are formulated. Highlights the problems of centralization and decentralization of municipal management, ensuring necessary and sufficient state control of activity of local government, and also an autonomy of local government in the solution of questions of local value. Outlines that in foreign states participation of the central public authorities in local processes can be considered as a way of increase in accountability and responsibility of the state to society and as the main guarantee of its democratization.

Keywords:local government, municipal management, comparative and legal research.

 

Местное самоуправление является традиционной формой как публичной власти, так и самоорганизации населения на муниципальном уровне. В исторической ретроспективе мы видим, что основные организационные формы местного самоуправления (как в городах, так и в сельских поселениях) являлись основой осуществления публичной власти и оказывали непосредственное влияние на формирование территориальной организации государственной власти, а также государства как такового.

На сегодняшний день наличие развитой конституционной и законодательной основы местного самоуправления является общим правилом муниципального строительства.

Конституции зарубежных стран традиционно провозглашают независимость местного самоуправления (ст. 2 Конституции Республики Болгария, ст. 5 Конституции Республики Македония, ст. 109 Конституции Республики Молдова, ст. 12 Конституции Российской Федерации, ст. 120 Конституции Румынии, ст. 130 Конституции Республики Хорватия) и устанавливают систему его территориальной организации ст. 136 Конституции Республики Болгария, ст.ст.114 и 116 Конституции Республики Македония, ст.ст. 110 и 113 Конституции Республики Молдова, ч. 3 ст. 2 Конституции Румынии, ст.ст. 129 и 131 Конституции Республики Хорватия).

На конституционном уровне также устанавливаются принципы формирования и структура органов местного самоуправления, основные вопросы местного значения, а также в общих чертах определяются основы отношений между государственной и муниципальной властью. К предмету законодательного регулирования относится закрепление функций и полномочий органов местного самоуправления, процедур их взаимодействия с органами государственной власти и с местным населением, а также осуществления административного и судебного контроля деятельности органов местного самоуправления.

Организация и деятельность органов местного самоуправления регулируется тремя видами законов: 1) административное законодательство, регулирующее организацию и осуществление государственного управления – административные процедуры, которые реализуются в органах местного самоуправления, а также статус органов местной публичной администрации и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления; 2) муниципальное законодательство, которое определяет территориальную и организационную основы местного самоуправления, статус и полномочия его органов; 3) специальные законы, регулирующие отдельные стороны деятельности местного самоуправления, такие как местные налоги, муниципальная собственность и т.д.

Территориальная организация местного самоуправления различается в каждой стране. В большинстве стран существует «двухуровневая» система территориальной организации местного самоуправления. Исключения составляют столичные или просто крупные города (например, в Болгарии, Молдове и Хорватии). В некоторых странах (например, в Македонии) сформировалась одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, представленная осуществлением местного самоуправления на поселенческом уровне.

Несмотря на значительное расхождение в практике взаимодействия между местной публичной администрацией (органами муниципального управления) и местным самоуправлением в различных странах, мы можем выделить три основных модели организации муниципального управления и местного самоуправления, отличающихся друг от друга различной ролью органов местного самоуправления.

Первая модель представляет собой многоярусную систему муниципального управления и местного самоуправления, где самоуправление существует только на уровне общин (поселений), a на более высоком уровне территориальными органами исполнительной власти осуществляется муниципальное управление. Таким способом организовано муниципальное управление в Республике Болгария.

Области в Болгарии представляют средний уровень территориальной организации государственного управления, где проведением государственной политики занимаются территориальные подразделения центральных государственных органов. Они не обладают независимостью и не являются избираемыми. Губернатор области (областной управитель) назначается Советом Министров Республики Болгария. Согласно Закону Республики Болгария от 5 ноября 1998 г. (в ред. от 9 декабря 2016 г.) «Об администрации», губернатор является единственным органом исполнительной власти в области, который осуществляет государственное управление на месте и обеспечивает согласование между национальными и местными интересами в региональной политике (ст. 29). Он также координирует и контролирует деятельность региональных отделений министерств и других административных органов, которые предоставляют административные услуги на территории области, независимо от их иерархического подчинения, координирует работу органов исполнительной власти и их администраций в области и их взаимодействие с органами местного самоуправления; проверяет законность актов и действий органов местного самоуправления и местной администрации (ст. 31). Губернатор наделён полномочием оспаривать в суде незаконные акты муниципальных советов общин и направлять их в соответствующий суд для рассмотрения, а также в течение 14 дней с момента издания аннулировать незаконные акты кметов общин (глав муниципальных образований) (ст. 32 Закона) [1].

Вторая модель территориальной организации муниципального управления и местного самоуправления характеризуется более широкой автономией муниципального управления, что предполагает наличие более, чем одного уровня выборного местного самоуправления. В этих странах (независимо от количества уровней муниципального управления – два или три) формы местного самоуправления существуют на всех или, как минимум, на двух уровнях муниципального управления. В дополнение к поселенческому уровню, на котором традиционно осуществляется местное самоуправление, добавляется еще один уровень – районный уровень самоуправления, который также обладает элементами автономии.

Такие системы муниципального управления существуют в Молдове, Хорватии и Румынии. Местное самоуправление второго уровня существует в форме выборных районных советов в Молдове (ст. 41 Закона Республики Молдова Nr. 436 от 28 декабря 2006 г. (в ред. от 23 февраля 2016 г.) «О местном публичном управлении» [2]), окружных собраний в Хорватии (ст. 27 Закона Республики Хорватия от 12 февраля 2013 г. (консолидированный текст) «О местном и региональном самоуправлении» [3]) и окружных советов в Румынии (ст. 21 Закона Румынии № 215/2001 «О местной публичной администрации» [4]). Основными функциями органов местного самоуправления «районного (окружного)» уровня является координация усилий городских и сельских органов самоуправления, отстаивание местных интересов и организация предоставления некоторых важных публичных услуг в границах района или округа. Эти советы играют важную роль в разработке планов регионального развития, принятии решений по вопросам местного налогообложения и.т.д. Кроме того каждый выборный орган на районном (окружном) уровне местного самоуправления функционирует как государственный орган муниципального управления и обычно наделён функциональными полномочиями, делегированными правительством государства.

Необходимость взаимодействия центральной и местной власти заставила ввести должность префекта, чьи функции несколько варьируются в зависимости от страны. Румынские префекты функционируют на уровне округа, а также в Бухаресте – на уровне муниципалитета (ст. 26 Закона Румынии № 215/2001 «О местной публичной администрации»), таким образом, они являются самостоятельным уровнем муниципального управления. Они назначаются центральным правительством, их задачей (как и задачей губернаторов в Болгарии) является защита национальных интересов, права и правопорядка, надзор за законностью административных актов органов местного самоуправления. В Молдове территориальные бюро Государственной канцелярии наделены полномочиями руководить децентрализованными органами публичной администрации и исполнением законов, не вмешиваясь в действия органов местного самоуправления [5].

В Хорватии представителями центральной власти являются окружные бюро Министерства государственной администрации. При этом, также как и в Молдове, государственный контроль законности актов органов местного самоуправления как поселенческого, так и окружного уровня возложен на окружные бюро Министерства государственной администрации (ст. 78-79 Закона Республики Хорватия от 12 февраля 2013 г. «О местном и региональном самоуправлении», ст. 3 Закона Республики Хорватия от 14 октября 2016 г. «Об организации и сфере деятельности министерств и других центральных государственных органов» [6]). Губернаторы округов (жупаны), которые ранее рассматривались как представители центрального правительства, в соответствии с действующим Законом Республики Хорватия от 12 февраля 2013 г. «О местном и региональном самоуправлении», избираются населением непосредственно (ст. 40). Вместе с тем, губернатор наделен полномочием приостанавливать действие нормативных актов представительных органов местного самоуправления в течение 8 дней со дня их принятия и требовать устранения их недостатков (ст. 42). Другие представители государства на окружном уровне – так называемые, «вертикальные директораты», которые функционируют на местном уровне, но являются представительствами соответствующих отраслевых министерств. Степень «вертикальности» государственной администрации различается в каждом министерстве, а также в каждой государственной службе. Серьёзным вопросом на этом уровне являются проблемы взаимодействия этих представителей центральной власти и местных властей, что должно определяться чётко сформулированным набором полномочий и обязанностей как избираемых местных властей, так и представителей центральной власти, работающих на том же уровне.

Третья модель организации местного самоуправления и муниципального управления сформирована в Македонии и в Российской Федерации. В этих государствах муниципальное управление осуществляется исключительно органами местного самоуправления. То есть, вся система муниципального управления базируется на принципе самоуправления. При этом, в Республике Македонии местное самоуправление осуществляется только на поселенческом уровне (ст. 3 Закона Республики Македония от 29 января 2002 г. «О местном самоуправлении» [7]), а в Российской Федерации – как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов (ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 3 апреля 2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]).

Реформирование местного самоуправления, также как и учреждение новой модели муниципального управления, осуществляется на уровне закона. Как правило, специальные законы или конституции устанавливают, что муниципальные образования или административно-территориальные единицы, на которых осуществляется муниципальное управление, образуются в соответствии с потребностями и интересами населения, исходя из общих экономических интересов и исторических традиций. Данные принцип применим и при учреждении и формировании органов местного самоуправления и органов муниципального управления. Учреждение или реформа муниципальных образований может быть осуществлена только после соответствующих консультаций с заинтересованными местными властями и через консультацию с местным населением, проводимого путём референдума. Вне зависимости от используемых методов существует общепринятый принцип, в соответствии с которым запрещается учреждение новых муниципальных образований, а также любые изменения административных границ существующих единиц муниципального управления без согласия местного населения.

Отношения между государственной властью и местным самоуправлением являются базовым фактором и индикатором уровня демократизации и модернизации политической системы и публичного управления страны. В большинстве рассматриваемых нами стран наблюдаются несколько напряженные отношения между местными и центральными властями. Положительная сторона подобного положения вещей то, что эта ситуация видится как временная и служит побудительным мотивом для целого ряда шагов как со стороны местной, так и центральной власти, в направлении создания более конструктивных отношений на благо стран и населения.

Конституционные положения разных стран и разнообразные традиции устанавливают два основных типа отношений между государственной властью и местным самоуправлением в смысле определения вопросов местного значения: а) взаимоотношения на основе общего положения (general clause); б) взаимоотношения на принципе «чёткого определения» вопросов местного значения (enumeration).

В соответствии с правилом «общей клаузулы» к вопросам местного значения относятся все вопросы обеспечения жизнедеятельности населения в муниципальном образовании, которые не отнесены законом к ведению государственной власти. Таким образом, местное самоуправление обладает всем набором функций, которые не запрещены законом или не вверены в ведение центральной или какой-либо другой власти. По этому первому типу взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти конституция и муниципальное законодательство устанавливают лишь общие сферы деятельности и направления работы местного самоуправления.

Второй тип отношений основан на принципе «чёткого определения», представляет ситуацию, когда признаются только те функции, которые ясно оговорены при наделении местного самоуправления определённым набором полномочий. В данном случае законодатель исходит из того принципа, что изначально вся полнота публичной власти принадлежит государственным органам, которые могут делегировать их часть, исходя из условий каждой конкретной ситуации. Например, ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит развернутые перечни вопросов местного значения соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов, ст. 22 Закона Республики Македония закрепляет вопросы местного значения, относящиеся к ведению общин. В ст.ст. 19, 19а и 20 Закона Республики Хорватия «О местном и региональном самоуправлении» закрепляются подробные перечни вопросов местного значения, входящих в компетенцию общин и городов, крупных городов и округов, «... которые непосредственно на удовлетворение потребностей граждан и не являются конституционно или законодательно возложенными на государственные органы».

Установлено, что взаимоотношения между органами местного самоуправления и органами государственного управления в большинстве рассмотренных нами стран Восточной Европы, также как и в Российской Федерации, организованы по принципу «четкого определения» компетенции органов местного самоуправления. При этом, принцип «чёткого определения» не соответствует Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которая в ст. 4 содержит положение о том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти [9].

Однако во всех случаях, которые касаются вопросов государственного контроля, соблюдается автономия местного самоуправления. Действия и акты, издаваемые органами местного самоуправления, проверяются государственными органами только на предмет их соответствия требованиям национального законодательства. Органы, осуществляющие контрольные функции за деятельностью органами местного самоуправления, являются администрацией среднего звена и представлены префектами (Румыния) или губернаторами (Болгария). Исключением из правил являются Хорватия и Македония, где контроль за деятельностью местных властей осуществляется напрямую: Министерством государственной администрации в Республике Хорватия, Государственной инспекцией по делам местного самоуправления Министерства местного самоуправления в Республике Македония [10].

В некоторых странах мэр муниципалитета наделён полномочиями осуществлять контроль за актами представительных органов местного самоуправления. Например, в Болгарии кмет общины (глава муниципального образования - поселения) контролирует законность решений местного совета, а также обладает полномочиями оспорить тот или иной акт, если он, на его взгляд, приходит в противоречие с муниципальным интересом или законом (ст. 45 Закона Республики Болгария от 17 сентября 1991 г. (в ред. от 26 января 2017 г.) «О местном самоуправлении и местной администрации» [11]).

Противостояние тенденций централизации и децентрализации местного самоуправления и муниципального управления имеют три аспекта – политический, административный и финансовый. Процесс децентрализации ведёт к целому комплексу сложных проблем, не имеющих одного решения. Эти вопросы могут быть связаны со специфической исторической ситуацией, местными традициями, политической ситуацией и проблемами экономического развития той или иной страны. С одной стороны, в некоторых странах (Македония, Хорватия) мы видим тенденции сохранения государственного контроля над местным самоуправлением и местными финансами, что обосновывается необходимостью справедливого распределения ресурсов между различными муниципалитетами и районами в зависимости от степени их развития и в интересах политической целостности государства. Постоянное участие центральных органов государственной власти в местных процессах видится как способ повышения подотчётности и ответственности государства перед обществом и как основная гарантия его демократизации.

С другой стороны, происходят процессы интенсификации участия граждан в работе органов муниципального управления, что ведёт к улучшению отношений между гражданами и органами государственной власти, улучшения услуг, представляемых местными властями населению, активизации работы неправительственных организаций, более эффективному использованию местных общественных и частных ресурсов. В обоих случаях целью является достижение разумного баланса между государственной властью и местным самоуправлением.

Источники

  1. Закон Республики Болгария от 5 ноября 1998 г. (в ред. от 9 декабря 2016 г.) «Об администрации» // Закон за администрацията от 5 Ноември 1998 г. (изм. от 9 Декември 2016 г.) // Болгарский юридический портал. URL:http://www.lex.bg/bg/laws/ldoc/2134443520.
  2. Закон Республики Молдова Nr. 436 от 28 декабря 2006 г. (в ред. от 23 февраля 2016 г.) «О местном публичном управлении» // Государственный регистр нормативных правовых актов. URL:http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=2&id=321765.
  3. Закон Республики Хорватия от 12 февраля 2013 г. (консолидированный текст) «О местном и региональном самоуправлении» / Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (pročišćeni tekst) // Narodne novine. br. 33/01.
  4. Закон Румынии № 215/2001 «О местной публичной администрации» / Law no. 215/2001 on local public administration // Интернет-сайт законодательства Румынии на английском языке «Lege [5]». URL:http://lege5.ro/Gratuit/gmzdqnzugy/law-no-215-2001-on-local-public-administration.
  5. Закон Республики Молдова Nr.от  28.12.2006 «Об административной децентрализации» // Monitorul Oficial. 2007. Nr. 29-31. Ст. 91.
  6. Закон Республики Хорватия от 14 октября 2016 г. «Об организации и сфере деятельности министерств и других центральных государственных органов» / Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave. 14. listopada 2016 // Narodne novine. br. 93/16.
  7. Закон Республики Македония от 29 января 2002 г. «О местном самоуправлении» / Zakon za lokalnata samouprava // Slu`ben vesnik na Republika Makedonija. 2002. Br. 5.
  8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 3 апреля 2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  9. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
  10. Закон Республики Македония от 6 декабря 2010 г. «О Государственной инспекции по делам местного самоуправления» / Закон за државниот инспекторат за локална самоуправа от 6 декември 2010 г. // Службен весник на Республика Македонjя. 2010. Бр. 158. 1
  11. Закон Республики Болгария от 17 сентября 1991 г. (в ред. от 26 января 2017 г.) «О местном самоуправлении и местной администрации» / Закон за местното самоуправление и местната администрация от 17 Септември 1991 г. (доп.  от 26 Януари 2017г.) // Болгарский юридический портал. URL: http://www.lex.bg/bg/laws/ldoc/ 2132580865.