Home
Современные правовые технологии опосредования административно-управленческих процессов в российском законодательстве Печать

УДК 342.9

Современные правовые технологии опосредования

 административно-управленческих процессов

в российском законодательстве

 

© 2014 г. Л.А. Душакова

Южно-Российский институт управления Российской академии народного

хозяйства и государственного

управления при Президенте

Российской Федерации

344002, г. Ростов-на-Дону,

ул. Пушкинская, 70

South Russia Institute of Administration

of The Russian Presidential Academy

of National Economy and Public

Administration

70, Pushkinskaya St.,

Rostov-on-Don,

344002

В настоящей статье анализируются современные правовые технологии опосредования административно-управленческих процессов на примере российского законодательства, предлагается понятие транзакционного административно-правового регулирования, формами выражения которого выступают, прежде всего, стандартизация и регламентация, опосредующие административно-процедурный механизм исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, а также механизм реализации иных полномочий, основанных на взаимодействии органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами. Также анализируется современное состояние института оценки регулирующего воздействия.

 

Ключевые слова: административно-управленческих процесс, оценка регулирующего воздействия, стандартизация, регламентация, транзакция, аутсорсинг, правовое регулирование.

Taking Russian legislation as the example, the article analyses current legal technologies for mediating administrative and managing processes; proposes the notion of transactional administrative-law regulation, which forms are ordering and standardization  which mediate administrative and procedural mechanism of carrying out state functions, rendering public services, as well as the mechanism of carrying out other powers which are based on the interaction between executive bodies and individuals or legal entities; analyses the current state of the institution of regulating impact assessment.

Keywords: administrative and managerial process, the assessment of regulating impact, standardization, regulation, transaction, outsourcing, legal regulation.

Административная реформа [1], проводимая в Российской Федерации, предполагает ряд составляющих элементов: институциональный (формирование системы и структуры органов исполнительной власти, удовлетворяющих современным потребностям общественного развития и позволяющих максимально эффективно реализовать их функциональный потенциал); функциональный (идентификация, систематизация и эффективное распределение функций между органами исполнительной власти, а также их возможная передача иным организациям, в том числе механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов) и организационно-правовой (формирование эффективного механизма контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом). Указанные элементы в той или иной форме обеспечивают качество и эффективность административно-управленческих процессов, что является одной из задач административной реформы.

Концепция административной реформы предложила модернизированные, не известные ранее российскому законодательству подходы к правовому опосредованию административно-управленческих процессов, среди которых стандартизация, регламентация, передача функций (в т.ч. через аутсорсинг), оценка регулирующего воздействия.

Спецификация организационно-функциональной составляющей реализации компетенции органов исполнительной власти, проведенная в результате административной реформы, основана, в том числе, на формализации их взаимодействия с гражданами и организациями в рамках стандартизации и регламентации административно-управленческих процессов с целью создания условий социально-экономического роста и повышения качества власти. Стандартизация и регламентация призваны упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти, а также сформировать единую функционально-процессную модель организации деятельности органов исполнительной власти.

Административный регламент как специфический нормативный правовой акт опосредует транзакционность общения государства в лице органов исполнительной власти и общества в лице граждан и организаций, закрепляя порядок их взаимодействия в установленных сферах общественных отношений путем установления отдельных административных действий и их комплексов (административных процедур), а также закрепляя порядок соответствующего внутриаппаратного взаимодействия. Архитектоника и содержание любого административного регламента подтверждает его транзакционную направленность.

Стандартизация административно-управленческих процессов, помимо Концепции административной реформы, формализована в Федеральном законе от 27 июля 2012 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [2] и административных регламентах предоставления государственных услуг, структура которых включает стандарт предоставления государственной услуги.

Суммируя содержание нормативного материала указанных выше актов, можно предположить, что стандарт государственной услуги – это определенное обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определенных объемах и определенного качества [3]. Стандарт включает технологию производства государственной услуги, значения показателей результативности оказания государственной услуги и стандарты факторов государственной услуги. Стандарт формализует процессную модель взаимодействия органа власти с гражданами и организациями в рамках административных процедур по предоставлению государственной услуги и указывает, по сути, на «клиентские» отношения между государством в лице соответствующих органов власти и гражданами и организациями.

Цели стандартизации определяются, исходя из смысла ФЗ № 210-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [4] и соответствующих административных регламентов, регулирующих процедуры предоставления государственных услуг, среди которых можно отметить следующие: улучшение качества предоставления государственных услуг и качества самих услуг; рациональное использование и экономия материальных и трудовых ресурсов; рациональная организация транзакций в контексте взаимодействия органа исполнительной власти и граждан и организаций.

Цель стандартизации государственных услуг – сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами.

Понятие транзакционных издержек представляется перспективным в целях административно-правового регулирования взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и организациями. Под транзакционными издержками следует понимать затраты обеих сторон на собственно взаимодействие, которые могут иметь организационное или финансовое выражение. В транзакционные издержки входит и необходимость исполнять установленные обязанности в рамках установленного нормой взаимодействия. Экономия на транзакционных издержках позволяет взаимодействовать эффективнее.

Об оптимизации транзакционных издержек можно говорить также в контексте повышения качества административных процедур, которое выступает одной из телеологических основ административных регламентов и предполагает необходимость упорядочения административных процедур (действий), устранение избыточных административных процедур (действий),  сокращение срока исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках этих акций; установление специальных процедур ответственности должностных лиц органов власти за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий).

Как указано в Концепции административной реформы, аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.

Аутсорсинг как  механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями (аутсорсерами), обладающими необходимыми базовыми организационными, кадровыми, финансовыми и материально-техническими условиями, на конкурсной основе является одним из условий оптимизации функций органов исполнительной власти.

В доктрине имеет место точка зрения о недопустимости понимания аутсорсинга как передачи функций, поскольку это не соответствует сохранению функций в государственном ведении [5, c. 160-162]. Соответственно, аутсорсинг следует соотносить с понятием перераспределения компетенции в системе государственного управления, которое может выражаться, в том числе, в форме их делегирования. В этом контексте аутсорсинг можно понимать как способ установления компетенции органа государственной власти, который заключается в делегировании (передаче) полномочий в рамках отдельных функций другим организациям, не имеющим статуса органов государственной власти и местного самоуправления [6, c. 111-125].

Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет эффективно контролировать издержки деятельности органов исполнительной власти, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество предоставления государственных услуг, обеспечить доступность современных технологий исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, добиться экономии бюджетных средств.

В настоящее время можно констатировать становление нового для российской правовой системы института ОРВ, выступающего элементом общего механизма создания нормативного правового акта и его реализации. В то же время пока еще отсутствуют комплексные системные исследования понятия, сущности и содержания этого правового института, а также его места в нормативном конструировании технологии создания нормативного правового акта и его влияние на провореализацию, в частности, правоприменение.

Регулирующее воздействие измеряется поставленными целями, обеспечивая минимальный уровень административных и экономических затрат, обеспечивающих адекватное функционирование объекта регулирования. При этом очевидно, что принятая модель регулирования, а также последующие изменения в ней могут привести к безусловным выгодам либо, наоборот, к издержкам в социально-экономической составляющей объекта регулирования, что и обуславливает необходимость непрерывной оценки позитивных и негативных эффектов регулирования, а также мониторинга изменений в принятой модели регулирования. Соответственно,  оценка регулирующего воздействия призвана идентифицировать издержки и выгоды, а также формировать альтернативные модели эффективной реализации целей государственной политики.

Основы института ОРВ коррелируют Конституции Российской Федерации. В частности, в этой связи следует упомянуть такие конституционные положения, как: признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина во взаимосвязи с их непосредственным действием, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Проведение оценки регулирующего воздействия предусмотрено Регламентом Правительства РФ [7], а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [8].

Предварительный (подготовительный) этап формирования правовой модели ОРВ получил свое выражение, в частности, в Рекомендациях по разработке порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг [9], которые заявляют экспертизу эффектов реализации административных регламентов, а также в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373, в соответствии с которым проекты регламентов подлежат независимой экспертизе. Предметом независимой экспертизы проекта регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций.

В системе с собственно ОРВ можно рассматривать отдельные виды экспертизы нормативных правовых актов, в частности, экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, которая проводится Минэкономразвития России [10].

Фактически, активное формирование института ОРВ в российской правовой системе осуществляется с 2012 г. Первым документом по ОРВ можно считать Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования». Этим документов регулировалась подготовка проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, устанавливающего обязательные требования, предусматривающие проведение публичного обсуждения и экспертную оценку проекта акта, а также направление проекта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Следующим документом следует считать Указ Президента Российской Федерации от 7  мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [11], в соответствии с которым до 1 января 2013 г. следовало обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов.

 Во исполнение Указа № 601 было издано Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [12], которым были сформированы цели и основания ОРВ.

Постановлением № 1318 обусловлено издание Приказа Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» [13].

Совокупность нормативных правовых актов в области ОРВ включает также акты субъектов РФ и местного самоуправления. В частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [14] устанавливает, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения содержит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [15] в отношении муниципальных нормативных правовых актов.

В целом современные подходы к правовому опосредованию административно-управленческих процессов характеризуются рядом положений:

1. Формируется правовая конструкция транзакционного регулирования административно-управленческих процессов как способа формализации взаимодействия государства и общества в рамках таких административных процедур, как  стандартизация, регламентация, делегирование полномочий, оценка регулирующего воздействия. Понятие транзакционного регулирования может быть включено в контекст административного права в части формализации внешнего и внутриорганизационного взаимодействия в рамках исполнения государством установленных обязательств перед обществом.

2. До настоящего времени разработка и внедрение системы, принципов и механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов на территории Российской Федерации не реализованы, что препятствует оптимизации административно-управленческих процессов, повышению их эффективности.

3. ОРВ опосредует механизм, позволяющий не допустить возникновения новых административных барьеров для предпринимательской или иной экономической деятельности. При этом ОРВ взаимосвязана с отдельными видами экспертизы нормативных правовых актов, которые можно было бы закрепить непосредственно в качестве элемента ОРВ. ОРВ является проявлением эмпирического подхода к принятию управленческих решений (решение основывается на анализе фактических данных, определяющих параметры действий в соответствии с заданными критериями). В основе – систематическое последовательное изучение потенциального воздействия решений органов публичного управления, а также распределение его нагрузки между акторами. Российская модель ОРВ делает акцент на предварительную оценку эффектов, фактически упуская либо закрепляя фрагментарно текущую и последующую оценку. Причем основной упор делается на потенциальные издержки акторов экономической деятельности.

Литература и источники

1. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах 2005. (Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р). Собрание законодательства РФ, 46, 4720.

2. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг  2010 (Федеральный закон от 27 июля 2012 г. № 210-ФЗ). Собрание законодательства РФ, 31, 4179.

3. Душакова Л.А. Место государственных услуг в общей системе публично-правовых услуг // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. 11 (42).

4. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг 2011 (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373) // Собрание законодательства РФ, 22, 3169.

5. Шмалий О.В.  К  вопросу об эффективности государственного заказа как способа управления в сфере экономики // Черные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 4.   

6. Петров М.П. Аутсорсинг в системе средств административной реформы на региональном уровне: теория, правовое регулирование, организационно-практические рекомендации // Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень. Вып. 3: Материалы Всероссийского круглого стола «Правовая реформа в России: федеральный, региональный и муниципальный уровни» (г. Астрахань 17 мая 2007 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2007. 

7. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации 2004. (Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260). Собрание законодательства РФ, 23, 2313.

8. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 1997. (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009) // Собрание законодательства РФ, 33, 3895.

9. Рекомендации по разработке порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг 2010. (Одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г. № 109). Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.

10. Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности 2011 (Приказ Минэкономразвития РФ от 9 ноября 2011 г. № 634). Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 51.

11. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления 2012 (Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601). Собрание законодательства РФ, 19, 2338.

12. О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации 2012 (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318). Собрание законодательства РФ, 52, 7491.

13. Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия 2013 (Приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290) // http://regulation.gov.ru (2013, май, 27).

14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 1999 (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Собрание законодательства РФ, 42, 5005.

15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Собрание законодательства РФ, 40, 3822.