Home
Понятие, цели и признаки административного принуждения Печать

УДК 342.9

Понятие, цели и признаки административного принуждения

 

© 2014 г.  Д.О. Николаевский

Южно-Российский институт управления Российской академии народного

хозяйства и государственного

управления при Президенте

Российской Федерации

344002, г. Ростов-на-Дону,

ул. Пушкинская, 70

South Russia Institute of Administration

of The Russian Presidential Academy

of National Economy and Public

Administration

70, Pushkinskaya St.,

Rostov-on-Don,

344002

В статье раскрываются понятие, цели и признаки административного принуждения в контексте современной доктрины административного права. Также исследуется система мер административного принуждения. Административное принуждение раскрывается как механизм обеспечения правопорядка, выполняя карательную функцию, и применяется в форме наказания, превенции и пресечения противоправного поведения. Обращено внимание на необходимость дальнейшей разработки конструкции понятия административного принуждения и системы соответствующих мер.

 

Ключевые слова: административное принуждение, система мер административного принуждения, административная превенция, административное пресечение, административные наказания.

The article deals with the concept, purposes and features of administrative coercion in the context of the current doctrine of administrative law; examines the system of measures of administrative coercion. The administrative coercion is seen as the mechanism of providing law and order, carrying out a punitive function, and is applied in the form of punishment, prevention and suppression of illegal behavior. Special attention is paid to the need for further development of the concept of administrative coercion and the system of the appropriate measures.

 

Keywords: administrative coercion, system of administrative coercion measures, administrative prevention, administrative suppression, administrative punishments.

Как правило, принуждение дифференцируется отраслевой принадлежностью правовых норм, которые его легально обосновывают. В этой связи обычно говорят о дисциплинарном, материальном, гражданско-правовом, уголовном и административном принуждении.

Административное принуждение прежде всего опосредует механизм обеспечения правопорядка, выполняя карательную функцию, и применяется в форме наказания, превенции и пресечения противоправного поведения.

В специальных источниках имеет место существенное разнообразие подходов к конструированию дефиниции административного принуждения, его интенсиональной и экстенсиональной составляющих.

В частности, Д.Н. Бахрах трактует административное принуждение как особый вид государственного принуждения, являющийся следствием совершения административного правонарушения [1, c. 189]. А.И. Каплунов связывает административное принуждение с конструкцией методов государственного управления и расширяет сферу применения принудительных мер воздействия за счет указания на противоправные действия или возникновение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности, в силу которых требуется обеспечить неукоснительного выполнения юридических обязанностей теми или иными лицами [2, c. 96]. Аналогично подходит к определению административного принуждения и А.Н. Кокарев [3, c. 15]. М.И. Жумагулов административное принуждение трактует как вид правового государственного принуждения, заключающийся в применении в судебном либо во внесудебном, предусмотренном законом порядке уполномоченными должностными лицами государственных органов (иными уполномоченными законом лицами) закрепленных нормами административного права мер психического либо физического воздействия в отношении граждан и организаций с целью обеспечения реализации функций государственного управления [4, c. 30]. Ввиду отсутствия в определении правоограничительной сущности принуждения, под него также подпадает и награждение ценным подарком. В то же время большинство подходов к определению административного принуждения как правовой категории предполагают акцент на его правоограничительный характер как имманентный элемент сущности.

Административное принуждение может применяться как в связи с совершением административного правонарушения (или объективно-противоправного деяния, содержащего в себе признаки состава правонарушения), так и вне таковой – в связи с государственной необходимостью либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профилактических целях, соответственно не имея в основе виновного поведения лица. В последнем случае также реализуется цель охраны правопорядка, общественной и государственной безопасности [5, c. 67-68].

Выраженный правоограничительный характер административного принуждения предопределяет необходимость его четкой нормативной регламентации в части содержания каждой принудительной меры, условий и оснований, порядка и целей ее применения. В то же время такого рода регламентация практически не характерна для мер превентивного характера. Качество нормативного опосредования многих пресекательных, наказательных и процессуально-обеспечительных мер также не позволяет говорить об их достаточной правовой обоснованности.

Нормативное закрепление цели применения принудительной меры может рассматриваться как факультативное, но является крайне желательным. Это обусловливается теми обстоятельствами, что в различных случаях одни и те же меры административного принуждения могут применяться с различными целями; в некоторых случаях одна мера административного принуждения может преследовать одновременно несколько целей. Вместе с тем только правильное понимание цели применения меры принуждения позволяет правильно определиться с объемом правоограничений, причиняемых в процессе ее применения.

В целом можно говорить о следующих признаках административного принуждения:

1) это специфическое воздействие государства на субъектов права в сфере государственного управления;

2) правоограничительный характер, выраженный либо в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности, либо в лишении (ограничении) имеющегося у него права;

3) нормативная обоснованность принудительных мер;

4) общими условиями применения административного принуждения является факт совершения правонарушений (объективно противоправных деяний, содержащих признаки состава правонарушений) либо государственная необходимость.

Представляется очевидным акцентировать причинение правоограничений в рамках применения нормативно обоснованных административно-принудительных мер как признака административного принуждения, что не всегда учитывается в определениях. И в этой связи полагаем возможным присоединиться к определению административного принуждения, высказанному В.А. Мельниковым [6]: административное принуждение – это метод воздействия государства на субъекты права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью путем возложения на субъектов права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения на использование) уже имеющихся у них прав.

Административное принуждение принципиально отличается от иных видов государственного принуждения:

1. Основанием применения мер административного принуждения является, как правило, административное правонарушение. В то же время административная превенция и административное пресечение может быть обосновано фактом совершения преступления или иного противоправного деяния.

2. Субъект, уполномоченный применять меры административного принуждения, и субъект, в отношении которого эти меры применяются, не находятся между собой в отношениях служебной зависимости.

3. Административное принуждения применяется как в судебном, так и во внесудебном порядке. В последнем случае это возможно только при наличии специальных полномочий.

4. Применяется для профилактики, пресечения противоправного поведения, наказания правонарушителей, обеспечения общественного порядка и безопасности.

5. Административное принуждение реализуется на основе соответствующих норм административного права, т.е. имеет правовую основу. При этом административное принуждение применяется в сфере общественных отношений, урегулированных нормами не только административного, но и иных отраслей права.

6. Административное принуждение применяется в отношении физических и юридических лиц.

Цели административного принуждения можно сформулировать следующим образом: предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, не связанных с правонарушением; пресечение правонарушений; восстановление нарушенного состояния; процессуальное обеспечение; наказание правонарушителя.

В целом, цель административного принуждения – заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. Административное принуждение является методом, формирующим состояние подчиненности субъекта, и представляет собой властное веление или прямое действие [7]. Оно опосредуется в праве и выступает в форме правового принуждения, выражаясь в конкретных принудительных мерах, применяемых компетентными государственными органами.

Формирование конструкции административного принуждения предполагает необходимость классификации соответствующих мер, что имеет существенное теоретико-прикладное значение. Вопрос классификации мер административного принуждения имеет длительную историю и окончательно не решен. До середины прошлого века господствовала двучленная классификация, в соответствии с которой деление производилось на административные наказания и иные принудительные меры, не имеющие характер наказания (критерий – наличие либо отсутствие санкций) [8].

В 1956 г. М.И. Еропкин обосновал трехчленную модель классификации: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания (административная ответственность) (критерий – цели и способ обеспечения правопорядка) [9, c. 60-69].

Наиболее распространенным в настоящее время является деление мер административного принуждения на меры административной ответственности, административное пресечение, административную превенцию и процессуальное обеспечение [10].

М. С. Студеникина в определении видовой спецификации мер административного принуждения исходила из того, что собственно принуждением могут быть признаны только меры административной ответственности и пресечения, поскольку только они связаны с наличием правонарушения и предотвращением наступления вредных последствий [11, c. 25]. По сути аналогичную точку зрения высказывает И.И. Веремеенко [12, c. 63]. В то же время специфичность классификации И.И. Веремеенко проявляется в наличии так называемых санкций реального исполнения, связанных с принудительным исполнением неисполненной юридической обязанности. Эти позиции обобщаются в конструкции системы мер административного принуждения Ю.Ю. Колесниченко [13]. Д.Н. Бахрах также исходил из того, что административное принуждение, прежде всего, следует систематизировать на применяемое в связи с правонарушением и иное [14, c. 36].

При этом, «очевидно, всем без исключения мерам административного принуждения в той или иной степени присущи функции восстановления нарушенных отношений» [15, c. 87]. Поэтому проблема наличия административно-восстановительных мер и их места в системе мер административного принуждения остается по-прежнему дискуссионной.

Также следует отметить систему мер административного принуждения, предложенную Л.М. Розиным. В качестве критерия классификации автор использует целевую составляющую соответствующих мер, которой детерминируются основания и порядок применения принудительных мер. Соответственно, выделяются: меры административной ответственность с целью наказания нарушителя; меры пресечения с целью прекращения совершения правонарушения; процессуальное обеспечение с целью установления факта совершения правонарушения, установления личности нарушителя, составления необходимых процессуальных документов; меры восстановительного характера с целью восстановления правопорядка; д) административно-принудительные меры с целью превенции противоправного поведения [16].

А.П. Коренев и Л.Л. Попов рассматривают в качестве мер административного принуждения превенцию, пресечение, процессуальное обеспечение, административные наказания. В основе такого деления – цель применения, приемы обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфика возникающих правовых отношений, особенности самих мер принуждения.

По мнению К.С. Бельского, административное принуждение выражается в словесно-психическом и физическом воздействии органов исполнительной власти, которое осуществляется на основе права в отношении определенных лиц с целью побудить его к соответствующему поведению, соблюдению ограничений или возложить на него наказание [17, c. 18]. Предложенная система в целом подразумевает две группы мер: административную ответственность (административные наказания) и превенцию, пресечение, административное восстановление и процессуально-обеспечительные меры. Вторая группа в доктрине не получила родового наименования, что не позволяет ее расценивать как единую систему, имеющую общую генетическую основу. Высказывалось предложение именовать эту группу мерами защиты, но такой подход признания не получил. К.С. Бельский предлагает такие меры называть «action direct» (непосредственное принуждение) [18, c. 19].

Необходимо отметить, что на сегодняшний день проблема классификации мер административного принуждения выражается, в частности, в формировании четкой конструкции мер административной профилактики и административного восстановления.

Необходимость выделения мер административной превенции поддерживает большинство специалистов [19]. В то же время ряд авторов высказываются против, поскольку эти меры не связаны непосредственно с фактом совершения противоправного деяния [20, c. 20-25].

Следует отметить, что применительно к административно-предупредительным мерам принудительными не дополнительные обременения как таковые (запреты и обязанности), а порядок их реализации в поведении обязанных лиц, поскольку объективно формируется состояние принуждения обязанных лиц к исполнению правовых предписаний, без которого дополнительные обременения, которые изначально рассчитаны на их добровольное соблюдение и исполнение, могут не соблюдаться, в том числе даже потому, что обязанные лица могут быть не осведомлены об их наличии.

Если рассмотреть, например, предполетный досмотр, то принудительным является не характер осмотра вещей при осуществлении предполетного досмотра, а сам порядок его организации, который, по сути, исключает возможность нарушения установленных ограничений в отношении перевозимых предметов и производится помимо воли граждан. Данный досмотр не связан напрямую с административными правонарушениями, его цель – предупреждение возникновения ситуаций, могущих угрожать безопасности пассажиров воздушного судна. Причем в результате досмотра могут быть обнаружены предметы, не являющиеся ни орудием совершения, ни объектом административного правонарушения, однако они будут принудительно запрещены к перевозке как могущие потенциально создать опасность во время полета.

Нам представляется, что было бы неправильным не признавать принудительного характера предупредительных мер и умалять их значение в охране правопорядка и, главным образом, в обеспечении общественной безопасности.

Что касается выделения в составе административно-правового принуждения административно-восстановительных мер, то к числу сторонников обособления данной группы мер относятся Д.Н. Бахрах, В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов, П.И. Кононов, А.В. Коркин, Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров, К.В. Хомич.

В то же время следует отметить, что административное восстановление вряд ли может считаться свойственным самой природе административного принуждения, на что указывал, в частности, Ю.М. Козлов [21, c. 264-265]. Восстановительные меры возможно применять только при наличии противоправного поведения. Восстановление является разновидностью ответственности (причем ответственности перед тем, кому нанесен вред данным правонарушением) и предполагает прежде всего возмещение вреда (материального или морального) потерпевшей стороне, соответственно, восстановление характерно для гражданского права, отчасти для финансового и земельного права, но не для административного, где ответственность наступает не перед потерпевшей стороной, а перед государством.

В специальной литературе также имеет место неоднозначный подход к выделению в качестве самостоятельной группы мер процессуального обеспечения. Ряд авторов указывают на их юридическую несамостоятельность, поскольку они могут рассматриваться в качестве иных мер принуждения, в частности, в качестве мер пресечения [22, c. 218]. В то же время о самостоятельности этой группы мер говорят, в частности, Л.Л. Попов, А.П. Коренев, А.И. Каплунов, И.И. Веремеенко, В.Р. Кисип, В.К. Гижевский, Д.Д. Ильин, А.И. Дворяк, Ю.И. Попугаев, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, М.И. Жумагулов, А.В. Коркин, Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров и др.

Некоторые исследователи, например М.И. Еропкин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Г.Т. Агеенкова, В.А. Тюрин, А.В. Коркин, рассматривают данные меры в качестве подгруппы мер административного пресечения.

Впервые административно-процессуальные меры в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения были выделены И.И. Веремеенко [23, c. 73-79]. Эти меры имеют общее назначение – обеспечить реализацию материальных норм административного права, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений, и являются по своему характеру административно-процессуальными мерами.

Однако некоторые ученые считают, что выделение процессуального обеспечения является искусственным [24], поскольку любые меры пресечения, реализуемые в соответствующих процессуальных формах и с соответствующим процессуальным оформлением, будут способствовать обеспечению производства по делам об административных правонарушениях и разделять эти меры принуждения нет необходимости [25, c. 36-37]. В то же время, если исключить процессуально-обеспечительные меры из классификации, то оставшиеся группы мер станут внутренне разнородными. Также стоит отметить, что в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, наряду с предупреждением, пресечением и привлечением нарушителя к ответственности, важной составляющей является достижение реализации норм материального права посредством производства определенных процессуальных действий.

Таким образом, следует отметить, что целый ряд вопросов относительно административного принуждения нуждаются в дополнительном теоретико-прикладном исследовании. Это касается, прежде всего, конструкции понятия административного принуждения и системы соответствующих мер.

Литература и источники

1. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

2. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика. СПб., 2004.

3. Кокарев А.Н. Реализация мер административного пресечения в деятельности органов внутренних дел. М., 2010.

4. Жумагулов М.И. О сущности и понятии административно-правового принуждения // Государство и право. 2006. № 10.

5. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970.

6. Мельников В.А. Проблемы определения понятия административного принуждения // Административное право и процесс. 2012. № 1.

7. Шмалий О.В. Современные тенденции развития административного судопроизводства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11 (42).

8. Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев И.И. Советское административное право. М., 1950. С. 173 - 191; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы административного права и финансового права. М., 1952. С. 175 - 181.

9. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963.

10. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, Ю.М. Козлова. М.: Юрист, 1999. С. 300; Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и финансовые санкции // Журнал российского права. 1997. № 8; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно - юрисдикционный процесс. Воронеж: ВГУ, 1993. С. 35 - 37.

11. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. № 9.

12. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975.

13. Колесниченко Ю.Ю. Меры административного принуждения за нарушение законодательства о налогах и сборах – классификация и условия применения // Журнал российского права, 2002. № 7.

14. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

15. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970.

16. Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. М., 1992. С. 184 - 185. Коренев А.П. Административное право России: Часть общая. М., 1997. С. 192; Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. М., 1999. С. 300.

17. Бельский К.С. Место административного права в системе полицейского права // Государство и право. 2000. № 10.

18. Там же.

19. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 94; Попов Л.Л., Шергин А.П. Классификация мер административного принуждения // Правоведение. 1970. N 5. С. 41 - 43; Кисин В.Р. Совершенствование правового регулирования административно-процессуального принуждения как условие обеспечения прав личности // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981. С. 59 - 65; Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: теоретические вопросы. Пермь, 1974.

20. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. № 10.

21. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

22. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. I. М., 1994.

23. Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета. Сер 12. Право. 1970. № 4.

24. Максимов И.В. Административные понятие, правовое содержание и их система / Под общ. ред. д.ю.н., проф. И.М. Конина. Саратов, 2003. С. 24 - 25; Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 103.

25. Россинский Б.В., Тимошенко И.В. Административное принуждение в деятельности таможенных органов и проблемы его реализации // Закон и право. 2000. № 2.