Home Выпуски 2013 Февраль
КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ Печать

УДК   342.9

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

© 2013 г.  Е.А. Малышев

 

Санкт-Петербургский университет

МВД России

198206, г. Санкт-Петербург,

ул. Пилютова, 1.

St. Petersburg University

of the Russian Interior Ministry

1, Pilyutova str., 

St. Petersburg, 198206

Статья посвящена компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации. Автор рассматривает компетенцию указанных органов через классификацию по сфере их административно-правового регулирования.

Ключевые слова: компетенция, внешняя трудовая миграция, исполнительная власть, государственное регулирование.

Article focuses on the competence of the executive federal bodies in regulation of labor migration in the Russian Federation. The author considers the competence of these bodies by classifying them according to the administrative regulation area.

Keywords: competence, external labor migration, executive power, public regulation.

Внешняя трудовая миграция как объект административно-правового регулирования предполагает наличие системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование данной сферы общественных отношений.

Несомненно, в любом государстве действие публичных институтов связано с правом, законом. В новейших энциклопедиях понятие компетенция (от лат. competens – «соответствующий» от compete – «добиваюсь, соответствую, подхожу») определяется как совокупность юридически установленных полномочий (прав и обязанностей) управляющего органа, должностного лица; круг вопросов, по которым они обладают правом принятия решений. Зона полномочий тех или иных органов и лиц устанавливается законами, другими нормативными актами, положениями, инструкциями, уставами [1, с. 336].

В самом общем виде компетенцию можно определить как возложенный законно на уполномоченный субъект объём публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правововую обеспеченность с помощью разных средств [2, с. 55-56].

Полномочие (англ. authority, нем. befugnis, vollmacht) в науке управления, а также в административном, государственном, уголовном праве и некоторых других отраслях права рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, лица, выполняющего управленческие функции в организации, а также некоторых иных лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством (полномочие органа, должностное полномочие, служебное полномочие). В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом [3, с. 331].

Отметим, что законодательное определение понятия «компетенции органа государственной власти» как совокупности полномочий органа государственной власти по предметам его ведения было дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [4]. В Законе также было указано, что «полномочия органа государственной власти» – это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Рассматривая такой правовой феномен, как компетенция, нельзя не отметить её как значимый инструмент права в механизме правового регулирования. Теория компетенции является категорией преимущественно юридической науки [5, с. 3]. В русле теории компетенции особого внимания заслуживают те институты и нормы, те явления и процессы, которые получили отражение в Конституции РФ 1993 г. Главное состоит в закреплении принципа разделения властей в ст. 10 Конституции РФ, т.е. осуществление государственной власти на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную.

Следует согласиться с мнением С.А. Сосновского о том, что эффективность реализации государственными органами (в том числе органами исполнительной власти) их компетенций всегда была одной из основных тем, интересующих административно-правовую науку. К ключевым факторам, определяющим эффективность реализации компетенций, относится то, насколько корректно и непротиворечиво компетенция распределена между органами [6, с. 3].

Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; они обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т.д.). В «компетенцию», как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти [7, с. 216]. Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, – наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти [8, с. 148].

А.П. Коренев констатирует, что «компетенция» органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, т.е. направления деятельности, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности и структуру органа [9, с. 83].

По мнению Н.М. Конина, «компетенция» любого органа исполнительной власти включает в себя четыре обязательных элемента: 1) цели и задачи деятельности органа; 2) обеспечивающие решение этих задач функции управления; 3) полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; 4) организационные и правовые формы и методы деятельности [10, с. 73].

Проведенный анализ теории компетенции позволяет нам определить компетенцию органов исполнительной власти в сфере внешней трудовой миграции, которая включает следующие элементы: 1) цели и задачи деятельности органа; 2) обеспечивающие решение этих задач функции управления; 3) властные полномочия (права и обязанности) органа по принятию правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий; 4) ответственность органа; 5) организационные и правовые формы и методы деятельности.

Отметим, что проблема определения компетенции органов исполнительной власти длительное время является предметом оживленных дискуссий среди учёных-административистов. На это совершенно справедливо указывают исследователи в указанной сфере общественных отношений.

Так, Д.Ю. Горохов отмечает, что среди учёных отсутствует единое мнение о разделении компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере правового регулирования миграционных потоков в РФ [11, с. 31].

На федеральном уровне непосредственное участие в регулировании потока внешней трудовой миграции принимают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. При этом именно федеральные органы исполнительной власти играют важную роль в реализации современных задач, стоящих перед государством в указанной сфере общественных отношений.

Президент РФ не является главой исполнительной власти, но играет весьма значительную роль как в сфере формирования системы органов исполнительной власти, так и в сфере её функционирования. Президент РФ устанавливает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, преобразовывает и упраздняет органы исполнительной власти.

Правительство РФ, являясь коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ: а) ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам (п. 1 ст. 18.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») [12]; б) вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории РФ (п. 3 ст. 18.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»); в) определяет порядок лицензирования деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан РФ за пределами территории РФ, осуществляемой российскими юридическими лицами [13] и др.

В систему федеральных органов исполнительной власти России, регулирующих сферу внешней трудовой миграции, входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Они реализуют значительный объём исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с принятием нормативных правовых актов, контролем и надзором, предоставлением государственных услуг в указанной сфере общественных отношений.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 2004 года [14] функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

Одним из существенных недостатков многих положений о федеральных органах исполнительной власти России является то, что в них определены лишь функции органов и не уделено должного внимания вопросу об их конкретных властных полномочиях [15, с. 172]. При этом функция у нескольких органов исполнительной власти может быть одна и та же, а конкретные полномочия по её осуществлению различными.

Таким образом, между функциями и конкретными властными полномочиями существует самая тесная связь, так как полномочия необходимы для осуществления функций, но при этом каждая из этих составных частей компетенции сохраняет свою самостоятельность.

Необходимо отметить, что в теории административного права по сферам административной деятельности выделяются управленческие отношения: 1) в экономике; 2) социально-культурном строительстве; 3) административно-политической деятельности [16, с. 36]. На основании этого система федеральных органов исполнительной власти России, к компетенции которых относится государственное регулирование внешней трудовой миграции, может быть классифицирована по сфере их административной деятельности:

- во-первых, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование в сфере экономики: Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации; Федеральная служба по труду и занятости; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министерство транспорта Российской Федерации; Министерство регионального развития Российской Федерации; Федеральная служба государственной статистики; Федеральное агентство по рыболовству;

- во-вторых, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование в социально-культурной сфере: Министерство здравоохранения Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

- в-третьих, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административно-правовое регулирование в административно-политической сфере: Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба судебных приставов; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная миграционная служба.

С 2012 года изменилась структура федеральных органов исполнительной власти России [17]. В настоящее время Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью Федеральной миграционной службой [18], которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти России, по нашему мнению, должно способствовать установлению их компетенции в сфере регулирования внешней трудовой миграции с учётом демографической, социально-экономической, национальной и миграционной политики страны.

Литература

1. Барихин А.Б. Большая юридическая энциклопедия. Серия «Профессиональные справочники и энциклопедии». М.: Книжный мир, 2010.

2. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2004.

3. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998.  

4. Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

5. Воробьева С.В. Компетенция как инструмент государственно-правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2007.

6. Сосновский С.А. Правовые проблемы распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2011.

7. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009.

8. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001.

9. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999.

10. Конин Н.М. Административное право России: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

11. Горохов Д.Ю. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по выработке и реализации миграционной политики России // Административное и муниципальное право. 2011. № 4(40).

12. Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1137 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 год» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 46. Ст. 6345.

13. Постановление Правительства РФ от 8 октября 2012 г. № 1022 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 42. Ст. 5713.

14. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

15. Ипатова Н.А. К вопросу о функциях органов исполнительной власти // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. М.: Труды Института государства и права РАН. 2009.

16. Административные правоотношения / Козлов Ю.М. М.: Юрид. лит., 1976.

17. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 25.06.2012) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

18. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе») // Собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4276.