Home Выпуски 2013 Февраль
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ КЛАСТЕРНОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИИ Печать

УДК   334.021:346.22

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ КЛАСТЕРНОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИИ

© 2013 г. Н.А. Мишура   

 

 Волжский гуманитарный институт (филиал) Волгоградского государственного университета

404133 г. Волжский, 40 лет Победы, 11,

Volzhsky Institute of Humanities,

the branch of Volgograd

 State University

11, 40Let Pobedy, Volzhsky, 404133

В статье рассматривается феномен государственно-частного партнерства как экономическая категория, отражающа отношения между государством и субъектами частного бизнеса при реализации общественно значимых экономических проектов. Автор делает вывод о том, что ведущим субъектом государственно-частного партнерства является государство.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, частно-государственное  партнерство, государство, бизнес, концессии, инструменты.

The phenomenon of public private partnership is studied. Being an economic category, it reflects the relations between the state and private business entities concerning implementation of socially significant economic projects. The leading role of the state in this partnership is grounded.

 

Keywords:  public private partnership, private state partnership, state, business, concessions, tools.

Кластерная организация современной экономики предполагает усиление исследований по проблеме кластеризации в РФ. В частности, недостаточно изученной является проблема механизма реализации кластерного потенциала, включающего такие основные элементы, как конкуренция, рыночные институты, государственная кластерная политика и государственно-частное партнерство. Необходимость исследования государственно-частного партнерства как элемента механизма реализации кластерного потенциала региональной хозяйственной системы обусловлена как неразработанностью проблемы, так и ее новизной применительно к России. В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» используется термин «частно-государственное партнерство».

Так, в Концепции говорится об использовании механизма частно-государственного партнерства (ЧГП), развитии ЧГП, налаживании институтов ЧГП, сотрудничестве в рамках ЧГП, наконец, о создании частно-государственных фондов. При этом содержательная сторона сотрудничества и партнерства государства и бизнеса не раскрывается [1].

В мире также, наряду с ГЧП (public-privatepartnership), широко распространено понятие «частно-государственное партнерство». Однако в отечественной научной литературе чаще используется понятие «государственно-частное партнерство», очевидно, исходя из реальности доминирующей роль государства в сотрудничестве с бизнесом в современной России. Необходимость в ГЧП обусловлена, прежде всего, возможностью привлечения дополнительных инвестиций в важные государству отрасли: строительство дорог, коммунальное хозяйство, инфраструктура, образование, здравоохранение, культура, реальный сектор экономики. «Государственно-частное партнерство, – считает А.Н. Савруков, – не является ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных услуг» [2, c. 55]. Это также «организационно-экономический механизм взаимодействия государства и частного сектора, основанный на принципах проектного финансирования, позволяющий реализовать потенциал участников, разделить выгоды и риски между сторонами в целях реализации социально значимых проектов и программ и удовлетворения, таким образом, общественных потребностей» [3, с. 57].

Поэтому можно считать, что в настоящее время не сложилось единого подхода к пониманию категории государственно-частное (частно-государственное) партнерство. Оно трактуется как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле – это больше гражданско-правовое определение, как взаимодействие бизнеса и власти в экономике, политике, культуре, науке, спорте, социальной и других сферах [4]. «Это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение» [5, c. 110-111].

Акцентирование внимания на правовых сторонах ГЧП не означает, что его экономическое содержание несущественно. Напротив, без экономического содержания нет и правового оформления. В узком смысле государственно-частное партнерство понимается нами как экономическая категория, отражающая отношения между государством и субъектами частного бизнеса, в рамках теорий смешанной экономики и государственного регулирования экономики, по поводу реализации различных экономических проектов федерального или регионального масштабов с распределением рисков. Эти отношения предполагают использование государственной собственности (аренда, концессии и др.), передачу части функций государства бизнесу, создание политических, экономических и правовых условий для субъектов предпринимательства, совместную реализацию инвестиционных программ. Это механизм согласования и реализации экономических интересов государства, общества и бизнеса.

Ряд авторов полагает, что партнерство бизнеса и государства должно быть равноправным, «горизонтальным». Так, Л.И. Юзвович считает, что «улучшение инвестиционного климата в России может только гражданско-правовая система отношений государства с инвестором, при которой отношения имеют «горизонтальный», а не «вертикальный» (субординационный) характер, основываются на взаимных правах и обязанности сторон, их гражданской ответственности друг перед другом» [6, c .49]. М.В. Виллисов указывает: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [7]. Представляется, это некоторая идиллия, что государство, которое передает на время часть своих полномочий, и бизнес, который соглашается их взять с целью получения прибыли, абсолютно равны. Ведущим субъектом экономических отношений в рамках ГЧП все же является государство, поскольку оно инициирует это партнерство, предлагает «правила игры», ставит перед этим партнерством общественно значимые задачи и, в конечно счете, несет основную ответственность за эффективность партнерства перед обществом.

В зарубежных странах также нет единого подхода к формулировке понятия «государственно-частное партнерство». Например, в Европейском сообществе вышла Зеленая книга «Государственно-частное партнерство и законодательство Сообщества по государственным контрактам и концессиям», в которой под ГЧП понимаются «формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг» [8, c. 3]. В США на правительственном уровне под ГЧП понимается «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой ... термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими» [9, c. 10]. Интересно определение ГЧП, которое дается экспертами частных компаний, носящее, как правило, более практичный характер. Например, эксперты крупнейшей консалтинговой компании Deloitte определяют ГЧП как «контрактное соглашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее последней увеличить ее участие в предоставлении общественных услуг» [10, c. 5]. Согласно классификации Всемирного банка выделяются четыре категории ГЧП: контрактные управления и арендные договоры; концессии; проекты, предполагающие новое строительство «под ключ»; частичная приватизация активов [11, c. 46].

Рассматривая институт государственно-частного партнерства в механизме реализации кластерного потенциала территории, полезно обратиться не только к теории вопроса, но и к опыту зарубежных стран по развитию ГЧП.

Из развитых стран по масштабу и количеству ГЧП на первом месте находятся США. Здесь только в 1985-2004 гг. в дорожном хозяйстве было реализовано 62 проекта ГЧП с общим объемом инвестиций 42 млрд. долл. В секторе водоснабжения с 1997 по 2003 гг. число таких партнерств выросло с 400 до 1100. В Европейском союзе (ЕС) в 2001-2007 гг. было подписано всего около 700 контрактов о ГЧП. Здесь лидирует Великобритания, где реализуется концепция управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива», которую можно назвать ядром государственно-частного партнерства. Основные направления инвестиций – здравоохранение, образование, социальная инфраструктура. Активно развиваются ГЧП в Азиатско-Тихоокеанском регионе: на него приходится более трети всех проектов подобного рода и почти половина всех инвестиций [12, c. 47-48].

За короткий срок накоплен уже и отечественный опыт (как положительный, так и отрицательный) государственно-частного партнерства, хотя в целом использование этого института развития отстает от зарубежных стран. В то же время тотальная дефицитность бюджетов на муниципальном и региональном уровнях в современной России, огромные социальные обязательства государства, необходимость модернизации и неоиндустриализации реального сектора экономики не оставляют иного выбора, кроме как использование ГЧП.

Подходы со стороны российского государства к партнерству с бизнесом имеют короткую, но поучительную историю. В 90-е годы, когда были запущены процессы демократизации и приватизации, отношения власти и бизнеса носили характер горизонтального партнерства, т.е. власть признавала за бизнесом определенную самостоятельную роль. Однако законодательно это равноправие так и не было закреплено. В то же время усиление влияния олигархов и в целом бизнеса на власть, стремление встать над властью привели к обратному результату – зыбкая горизонталь была разрушена и установилась система вертикального подчинения бизнеса государству, которая с небольшими изменениями существует в России уже более 10 лет.

За последние годы на федеральном уровне так и не был принят закон о государственно-частном партнерстве. Отчасти этот пробел возмещают ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г., а также ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005г., ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.10.2007г. и др., регулирующие некоторые аспекты ГЧП. Но именно отчасти, поскольку в них так и не определена специфика ГЧП. Например, из содержания этих законов не ясно, чем же отличается обычное сотрудничество бизнеса и власти от партнерства. На наш взгляд, это отличие состоит в том, что при обычном сотрудничестве каждая сторона преследует свой узкий интерес, тогда как партнерство предполагает не только получение прибыли бизнесом и не только получение властью определенных инвестиций, но и совместную ответственность, разделение рисков и общественно значимый полезный результат.

В последнее десятилетие во многих регионах страны были приняты законы о государственно-частном партнерстве: в г.Санкт-Петербург Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» от 20.12.2006г.; Закон Томской области «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» от 16.10.2006г.; Закон республики Алтай «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» от 05.03.2008г. и др. Это в какой-то степени заполнило правовой вакуум в области ГЧП. В то же время остаются нерешенными вопросы федерального значения, без чего эффективность региональных законов существенно снижается. Один из таких вопросов обстоятельно изложен профессором ИМЭМО РАН В.Г. Варнавским. Он, в частности, отмечает, что «каким бы хорошим ни был региональный закон о ГЧП, он не сможет вступить в противоречие с Бюджетным кодексом и отменить его статьи, прямо запрещающие предоставление любых государственных гарантий на срок более десяти лет. Противоречие здесь состоит в том, что государственные обязательства по финансированию проектов ограничены трехлетним бюджетом, в то время как срок окупаемости инвестиций в объекты производственной инфраструктуры составляют десятки лет» [13, с. 49]. В этом состоит, на наш взгляд, одна из главных причин низкой эффективности ГЧП по привлечению долгосрочных частных инвестиций в формирующиеся в регионах территориально-производственные кластеры.

Тем не менее, в регионах РФ накоплен определенный практический опыт ГЧП, отработаны его механизмы, что позволяет сделать некоторые обобщения, наметить перспективы развития. Основными сферами применения ГЧП в РФ оказались: транспортная инфраструктура, строительство дорог, инфраструктура ЖКХ, сфера подготовки специалистов, особые зоны экономического развития – кластеры, направленные на комплексное развитие территории. В подтверждение этого можно назвать такие значимые реализуемые проекты, как: строительство железнодорожной магистрали Соликамск – Гайны – Сыктывкар – Архангельск; модернизация и развитие коммунальных сетей более чем в ста регионах страны; проект «Сколково»; создание региональных инвестиционных фондов в Самарской и Ленинградской областях, в Краснодарском крае, республиках Коми и Чувашии и др.; разработка проекта комплексного освоения Нижнего Приангарья и Южной Якутии. Правительством РФ определен порядок предоставления денежных средств из федерального Инвестиционного фонда для реализации региональных инвестиционных проектов. Минимальная стоимость проекта определена в размере 500 млн. руб., причем регион должен взять на себя 50% финансирования [14, c. 76-77].

Большие перспективы ГЧП связаны с развитием такого инструмента, как концессионные отношения. В частности, в области использования природных ресурсов концессия имеет несомненное преимущество перед преобладающей в настоящее время лицензионной системой. Несмотря на иные хозяйственные условия, здесь может быть использован отечественный опыт развития иностранных концессий в России в ХХ веке, как в царский период, так и советский. В условиях НЭПа концессии с частным капиталом широко использовались в обрабатывающей и добывающей промышленности, в сельском хозяйстве, в дорожном строительстве. В обрабатывающей промышленности в 24 концессиях было вложено 29 млн руб., в добывающей промышленности  в 14 концессиях – 28 млн руб., в сельском хозяйстве в 7 концессиях – 2 млн руб., в торговле в 7 концессиях – 1,5 млн руб. [15, c. 46].

Новый этап развития концессий в России связан с переходом к рыночной экономике в 90-е годы. Применяется в основном классическая форма концессий. «Классическая концессия предусматривает строительство или реконструкцию за счет частного инвестора (концессионера) инфраструктурного объекта, находящегося в собственности государства / муниципалитета (концедента), с выплатой концеденту концессионной платы за пользование объектом и получением концессионером прибыли. При этом концессионеру на определенный срок предоставляются права владения и пользования объектом концессионного соглашения» [16, c. 39].

Так, с 2003 года, еще до принятия закона о концессионных соглашениях, действует договор между администрацией г.Перми, передавшей в долгосрочную концессию (на 49 лет) компании «Современный город» всю систему коммунального водоснабжения и канализации. Выстраиваются концессионные отношения в территориально-производственном титановом кластере в г. Верхняя Салда на Урале, где растущий интерес проявили компании из Японии, Германии, США, Великобритании, Канады, Израиля, Швеции [17]. В Ленинградской области по условиям концессии концессионер в течении семи лет должен построить новую водопроводную станцию в Колпино, организовать водоснабжение городов Пушкин, Красное Село, Ломоносов, Кронштадт. Концессионер получит построенные объекты в управление на 20 лет и сможет взимать плату за подключение к сетям [18, c. 77].

Значительный потенциал имеет государственно-частное партнерство на Юге России. В рамках федеральной целевой программы «Юг России» предусмотрены общие инвестиции в 2008-2012 гг. в размере 146 млрд руб., что позволит по сравнению с 2006 г. в 2-2,5 раза увеличить инвестиции в основной капитал, доходы консолидированных бюджетов субъектов округа Южного федерального округа и денежные доходы населения. Во всех субъектах действуют соглашения между властью и бизнесом. В то же время, как полагают И.В.Шевченко и А.А. Зеленский, для динамичного социально-экономического развития регионов ЮФО необходимо в год привлекать около 26 млрд долл., в том числе 13 млрд долл. в инфраструктуру и социальную сферу округа. Это почти в пять раз превышает текущий объем государственных инвестиций в экономику ЮФО. Выход из сложившейся ситуации видится как раз в развитии ГЧП [19, c. 15].

В литературе отмечается, что государственное участие в ГЧП на федеральном уровне осуществляется, прежде всего, с помощью таких инструментов, как Инвестиционный фонд РФ, а также государственные корпорации. На уровне округа – с помощью созданного Фонда прямых инвестиций ЮФО, Венчурного фонда и Фонда недвижимости, а также за счет экономических инструментов в субъектах округа. Однако трудно согласиться с мнением, что «одним из главных принципов государственно-частного партнерства должен быть принцип следования государства за бизнесом в ликвидации инфраструктурных ограничений, что приведет к привлекательности коммерческих проектов и росту экономики в целом» [20, с. 16]. Не всегда государство должно следовать за бизнесом, и не всегда ликвидация инфраструктурных ограничений обеспечивает приход бизнеса. Особенно это важно при развитии стратегических отраслей и реализации общенациональных проектов, а также в оборонном комплексе, куда государство должно подтягивать бизнес. Например, в настоящее время рассматривается вопрос формирования в короткий срок с помощью государства кластера по производству стрелкового оружия под условным названием «Калашников».

Этому же может служить и пример развития кластеров на Юге России. В настоящее время в регионах Юга РФ:

- реализовано 6 ГЧП-проектов в инфраструктуре и столько же «квази ГЧП-проектов»;

- в процессе реализации находятся 19 ГЧП-проектов и 9 «квази ГЧП-проектов»;

- планируются к реализации 18 ГЧП-проектов и 10 «квази ГЧП-проектов [21, c. 13].

Причем, данные финансирования ГЧП-проектов на юге страны сильно отличаются от общероссийских показателей, что обусловлено политической составляющей и бедностью многих регионов Юга России. Очевидно, государственные инвестиции в регионы ЮФО, особенно в северокавказские республики, не всегда могут преследовать текущие экономические интересы, а скорее речь может идти об интересах стратегических.

Раскрытие содержание государственно-частного партнерства и его роли в механизме реализации кластерного потенциала территории позволяет сформулировать следующие выводы:

- государственно-частное партнерство как система экономических отношений между государством и субъектами частного бизнеса способствует оптимизации и согласованию их экономических интересов;

- государственно-частное партнерство выступает важным элементом механизма инновационного развития территории, в частности, территориально-производственных кластеров;

- государственно-частное партнерство в реальной экономической политике выступает эффективным способом привлечения инвестиций в регионы, что имеет исключительное значение в условиях тотального дефицита бюджетов всех уровней;

- важным инструментом государственно-частного партнерства являются концессии, использование позитивного отечественного опыта создания которых может существенно усилить приток в регионы частных инвестиций, в том числе из-за рубежа;

- государственно-частное партнерство имеет перспективы на Юге России, поскольку намечающееся сокращение бюджетного финансирования неизбежно актуализирует данную проблему.

 Литература и примечания

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ №1662-р от 17 ноября 2008г.

2. Савруков А.Н. Государственно-частное партнерство как эффективный механизм решения жилищной проблемы // Финансы и кредит. 2012. №25.

3. Там же.

4. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика 2006. №8.

5. Белицкая А. Перспективы развития законодательства о государственно-частном партнерстве // Хозяйство и право. 2010. №6.

6. Юзвович Л.И. Концессии как форма привлечения инвестиций // Финансы и кредит. 2010. №13.

7. Виллисов В.М. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. №7.

 8.  Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels, 30.04.2004.

9. Report to Congress on Public-Private Partnerships. Wash., 2004.

10.  Сlosing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. N.Y., 2006.

11.  Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. №9.

12. Там же.

13. Там же.

14. Масленников А. Государственно-частное партнерство: региональный аспект // Экономист. 2008. №9.

15. Юзвович Л.И. Указ. соч.

16. Шешеро И. Государственно-частное партнерство: предложения по развитию // Рынок ценных бумаг. 2011. №2.

17. Зимина Т.В., Стариков Е.Н. Государственно-частное партнерство: проблемы развития // ЭКО. 2009. №7.  

18. Масленников А. Указ. соч.

19. Шевченко И.В., Зеленский А.А. Перспективы привлечения инвестиций в Южный федеральный округ: механизм государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. 2009. №47.

20. Там же.

21. Куницина Н.Н., Мурадова Ю.А. Особенности финансового обеспечения проектов государственно-частного партнерства в регионах Юга России // Финансы и кредит. 2012. №18.