Home
ОПЫТ КОНСТИТУИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ В УНИТАРНЫХ ГОСУДАРСТВАХ Печать

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК  342.1

 

ОПЫТ КОНСТИТУИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ

В УНИТАРНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

  © 2014 г.   А.Н. Нифанов

 

Белгородский государственный

национальный исследовательский

университет

308015, г. Белгород, ул. Победы, 85

National Research University

Belgorod State University

85, Pobedy str.,

Belgorod, 308015

В данной статье представлен авторский анализ конституций унитарных государств на предмет выявления в них норм о территории с учетом комплексного подхода к определению последней. Выявлены и охарактеризованы типичные конституционные форматы, касающиеся территории в фокусной группе государств.

 

Ключевые слова: территория, государственная территория, территория административной единицы, муниципальная территория, автономия, управление, самоуправление.

This article presents the author's analysis of the constitutions of unitary states to identify the rules of the territory, taking into account an integrated approach to the definition of the latter; identifies and characterizes the typical constitutional formats of the territory of the focus group.

 

Keywords: territory, state territory, the territory of an administrative unit, the municipal territory, autonomy, control, self-government.

Унитаризм является самой простой формой территориальной организации государства. Государство считается унитарным (простым), если его части не имеют статуса государственного образования. В составе унитарного государства могут находиться отдельные автономные национально-государственные образования, имеющие ряд атрибутов собственной государственности. Как правило, в унитарном государстве есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов власти. Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус единиц административно-территориального деления; они управляются на основе законов принимаемых центральными органами. Как правило, их территория может быть изменена простым общегосударственным законом без согласия местных органов и местного населения.

В контексте заявленного комплексного понимания территории в государстве представляется целесообразным анализ конституций унитарных государств на предмет выявления в них форм закрепления норм о территории.

В качестве фокусной группы для исследования нами избраны основные законы следующих государств: Албания, Венгрия, Греция, Испания, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Швеция, Эстония.

Отметим, что термин «территория» в конституциях унитарных государств либо вообще не разработан, либо разработана очень слабо. Так, исходя из анализа Конституции Швеции (Королевства Швеция) от 27 февраля 1974 г., следует вывод об отсутствии норм, касающихся территорий в государстве. В тексте самой Конституции упоминается лишь об «оккупированной территории»: «на оккупированной территории Риксдаг или Правительство не могут принимать решения. На такой территории не могут осуществляться полномочия, которые принадлежали какому-либо члену Риксдага или Государственного совета» (ст. 10) [1].

Лишь в Переходных постановлениях к Закону Швеции 1998:1403 указано, что первичными коммунами, как правило, являются города и села; ландстинг-коммуны, за некоторыми исключениями, составляют территорию ленов (округов). В первичных коммунах в качестве органов самоуправления выступают собрания городских и коммунальных уполномоченных, в ландстингкоммунах – ландстинги.

Таким образом, мы можем сделать вывод о наличии в Швеции территорий городов и сел, а также коммун и ландстингкоммун. Таковые определены исходя из критерия распространения юрисдикции органов публичной власти.

Своей оригинальностью в порядке урегулирования территории в государстве отличается Греция. В ч. 6 ст. 18 ее Конституции содержится положение о том, что законом могут регулироваться вопросы реализации заброшенных территорий с целью их использования в интересах национальной экономики и содействия безземельным гражданам [2]. Таким образом, данный акт обособляет «заброшенные территории».

Уточним, что помимо указанной категории в данной Конституции также выделяется «лесная территория» (ст.ст. 24, 117).

В целом, территория Греции разделена на области, области – на районы, районы – на муниципалитеты и общины.

Исходя из наличия в Конституции Греции специфической нормы об отношениях Церкви и государства (ст. 3), в ее дальнейших положениях особое внимание уделено территории Святой горы Афон. Так, в ст. 105 Конституции Греции указано, что полуостров Афон, начиная от района Мегали Вигла и далее, составляющий район Святой горы Афон, в силу его древнего привилегированного статуса является самоуправляемой частью греческого государства, суверенитет которого над ним остается неприкосновенным.

Святая гора Афон в соответствии с этим статусом управляется находящимися на ней двадцатью Святыми монастырями, между ними поделен весь полуостров Афон, территория которого не подлежит принудительному отчуждению.

В двух конституциях (Мальта и Венгрия) в группе исследуемых государств обнаружено всего лишь по одной статье, касающейся территории в государстве.

Так, в Конституции Венгерской Народной Республики только в ст. F имеется единственное положение, позволяющее судить о наличии территории Венгрии, территорий округов, городов и муниципалитетов [3].

В Конституции Мальты (Республики Мальты) от 1964 г. также имеется всего лишь одна статья о территории (ст. 1) [4]. Ее формулировка отличается спецификой ввиду того, что данное государство является островным. Территория Мальты состоит из тех территорий, которые были включены в Мальту непосредственно перед назначенным днем, включая их территориальные воды, или из таких территорий и вод, которые Парламент может определять время от времени.

Мальта означает остров Мальту, остров Гозо и иной остров Мальтийского архипелага, включая их территориальные воды.

В анализируемых конституциях выявлены типичные формулировки о территории в государстве с позиции закрепления ее принципов, указания на административно-территориальное деление и местное самоуправление.

Так, в ст. 3 Конституции республики Албания закреплена целостность территории государства.

Примечательно, что в ч. 2 ст. 151 Конституции республики Албания отмечено, что вопросы, связанные с территориальной целостностью Республики Албания … не могут обсуждаться на референдуме.

Следует отметить, что норм о территории государства в указанной Конституции больше не обнаружено. В контексте заявленного исследования можно обратить внимание на Часть шестую «Местное управление». Исходя из ее содержания, мы можем судить о территориях, которые являются пространством распространения юрисдикции различных органов публичной власти и местного самоуправления.

Так, возможно обособить территории коммун (муниципалитетов) и округов, так как первичными единицами местного управления являются именно коммуны или муниципалитеты и округа.

В ст. 108 Конституции Албании отмечено, что административно-территориальное деление органов местного управления определяется законом на основе экономических нужд и интересов и исторической традиции. Их границы не могут изменяться без предварительного согласия проживающего на этой территории населения.

В рамках отмеченной группы конституций укажем и Конституцию Польши [5]. Основные принципы территориального устройства Республики Польша содержатся в разделе I Конституции (ст.ст. 15, 16), а подробнее оно урегулировано ее разделом VII. Согласно Конституции, территориальное устройство призвано обеспечить децентрализацию публичной власти. Жители каждой единицы основного территориального деления – общины (гмины), а также иной установленной законом единицы образуют в силу права самоуправляющееся сообщество. Конституция гарантирует права единиц территориального самоуправления.

Что же касается высших единиц территориального деления – воеводств, то для них Конституция самоуправления не предусматривает. В период разработки Конституции вносились предложения о восстановлении уездов (повятов) в качестве промежуточного звена между общиной и воеводством, которые существовали до реформы территориального деления в первой половине 1970-х гг., однако решение этого вопроса было отнесено на усмотрение законодателя. В июне-июле 1998 г. законами восстановлены уезды как самоуправляющиеся сообщества и введено самоуправление в воеводствах.

В ст. 5 Конституции Польши закреплены такие принципы территории, как независимость (niepodleglosci) и нерушимость.

Исходя из содержания раздела VII «Территориальное самоуправление» Конституции Польши, следует вывод об обособлении территории общин (gmina). Иные единицы регионального или локального и регионального самоуправления определяются законом (ст. 164).

В соответствии со ст. 172 Конституции Польши единицы территориального самоуправления имеют право объединяться.

Далее отметим, что среди анализируемых учредительных актов наибольшей полнотой в части закрепления норм о территории обладает Конституция Румынии [6]. В ней имеется ст. 3 с наименованием «Территория», в которой:

- определен принцип неотчуждаемости территории Румынии, а также запрет заселения и колонизации чужеземным населением;

- регламентированы границы государства (таковые определяются органическим законом при соблюдении принципов и других общепризнанных норм международного права);

- дано административное деление территории на коммуны, города и уезды (при условиях, установленных законом, некоторые города объявляются муниципиями).

Особое внимание следует уделить конституционным положениям о территории в Испании.

Итак, Конституция Испании 1978 г. [7] разрешила национальную проблему, предоставив статус автономии составным частям Испании (раздел VIII, ст.ст. 137-158), но без введения федеративной формы устройства. Была распределена компетенция между центром и автономными сообществами. В настоящее время территория страны включает территории муниципалитетов, провинций и автономных сообществ. Эти единицы управляются своими органами. Конституция точно не указала перечня автономных сообществ; каждое из них должно само выработать свой статут, но в рамках действующего Основного закона. В настоящее время имеется 17 таких сообществ.

Следует отметить, что в Конституции Испании имеется специальный Раздел VIII «О территориальной организации государства».

В нем определены виды территорий государства с учетом критерия юрисдикции публичных структур. В ст. 137 Конституции Испании отражено, что государство в своей территориальной организации включает муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все эти единицы пользуются автономией при ведении своих дел.

В ст. 138 закреплен принцип экономического равновесия между различными частями испанской территории: государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, наблюдая за установлением адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных территорий.

Различия в статутах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать им экономических или социальных преимуществ.

Исходя из содержания Главы 2 «О местной администрации» Конституции Испании, можно сделать вывод о наличии территории муниципалитетов, провинций. Таковые также отвечают критерию пределов распространения юрисдикции властных структур.

Так, в ст. 140 Конституции Испании гарантирована автономия муниципалитетов. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников.

В ст. 141 Конституции Испании отмечено, что провинция является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Всякое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными кортесами посредством издания органического закона.

Руководство и автономное управление провинции поручается депутациям или другим корпорациям представительного характера.

Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций.

Особое положение в Конституции Испании занимают нормы об автономных сообществах (Глава 3). В них не только определен статус данных территорий, но также порядок их обособления.

В осуществление права на автономию пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, островные территории и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества.

Право инициативы о предоставлении автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям или соответствующему межостровному органу и двум третям муниципалитетов, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса каждой провинции или каждого острова. Эти условия должны быть выполнены в течение шести месяцев после первого соглашения по этому вопросу, принятого какой-либо из заинтересованных местных единиц.

В случае негативного решения инициатива может быть предпринята вновь лишь по прошествии пяти лет (ст. 143).

Финальную стадию вопроса об автономных сообществах решают Генеральные кортесы. Таковые путем издания органического закона, руководствуясь национальными интересами, могут:

- разрешать создание автономного сообщества, если его территория не превышает территории одной провинции;

- утверждать или, если это необходимо, предоставлять статут об автономии территориям, не входящим в структуру провинциальной организации;

- осуществлять право инициативы, подменяя местные единицы.

В ст. 145 установлен запрет создания федерации автономных сообществ.

Выводы о том, что для данного государства вопрос территории является одним из наиболее важных, можно сделать и исходя из дополнительных и переходных положений Конституции Испании, которые в большинстве своем посвящены именно территории.

Так, например, в первом дополнительном положении указано, что Конституция Испании охраняет и уважает исторические права территорий, пользующихся фуэральными правами.

Далее в рамках данного участка исследования целесообразно обратить внимание конституционные положения о территории в странах Балтии (Латвия, Литва, Эстония). Данный выбор обусловлен тем, что их развитие тесно связано со всеми историческими этапами, пройденными Россией (в том, числе в советский период). Общеизвестно, что все страницы этой истории получили в наши дни принципиальную переоценку в современной науке и обществе в целом. В наибольшей степени это характерно именно для государств Балтийского региона.

В Конституции Литовской Республики от 25 октября 1992 г. в ст. 10 закреплены принципы единства и неделимости территории [8].

Таким образом, конституционно определены принципы территории.

Далее в этой же статье регламентированы государственные границы. Таковые могут быть изменены только в соответствии с международным договором Литовской Республики после его ратификации четырех пятых голосов всех членов Сейма.

В ст. 11 Конституции Литвы обозначены территории административных единиц. Более подробные нормы о них сосредоточены в специальном законе.

Особое внимание следует обратить на ст. 47 Конституции Литвы, в которой закреплено, что Литовской Республике принадлежат исключительные права на воздушное пространство над ее территорией, ее континентальный шельф и экономическую зону в Балтийском море.

Далее обратимся к конституционным положениям Латвии о территории [9]. В административном отношении территория Латвии состоит из 26 районов (rajons), разделенных на волости (pagasts), и семи городов республиканского подчинения.

Мы солидарны с высказанной в литературе позицией о том, что без большого преувеличения Латвию можно назвать определенным феноменом на постсоветском правовом пространстве. Это единственная республика, начавшая с 1990 г. построение новой государственности не просто с обращения к идеям мирового конституционализма и собственному конституционному опыту, но восстановившая (поэтапно) в полном объеме действие своей первой национальной Конституции, демократический потенциал содержания которой и высокий уровень законодательной техники позволили Конституции стать стабилизирующим фактором развития общества [10].

Возобновление действия Конституции 1922 г. было провозглашено Декларацией от 4 мая 1990 г.

Заметим, что в Конституции Латвии (Латвийской Республики) от 15 февраля 1922 г. о территории имеется только одна норма в Разделе I «Общие положения»: территорию государства Латвии в пределах, установленных международными договорами, составляют Видземе, Латгале, Курземе и Земгале.

Еще одним государством в данной группе является Эстония. При территории, равной 45,2 тыс. кв. км, приблизительно 9,2% занимают свыше 1 500 островов.

В административном отношении территория Эстонии разделена на 15 уездов (maakond) и шесть городов центрального подчинения.

По конституции Эстонии территория, территориальные воды и воздушное пространство Эстонского государства – единое и неделимое целое (ст. 2) [11].

По своему государственному устройству Эстония – единое государство, административно-территориальное деление которого устанавливается законом.

Исходя из содержания Глава 14 «Местное самоуправление» Конституции Эстонии, следует, что в составе ее территории можно выделить территории волостей и городов (ст. 155). Иные единицы местного самоуправления могут образовываться на основах и в порядке, установленных законом.

Далее в ст. 158 представлен порядок изменения муниципальных территорий: «не разрешается изменять границы единиц местного самоуправления, не заслушав мнения соответствующих местных самоуправлений».

Исходя из ст. 159 Конституции Эстонии, местные самоуправления имеют право образовывать вместе с другими местными самоуправлениями союзы и совместные учреждения.

Резюмируя проведенное исследование, отметим, что в проанализированных конституциях нормы о территории не являются многочисленными и подробными. Мы это связываем с особенностью унитарного политико-территориального устройства государства, которое изначально является единым и централизованным. В качестве исключения из фокусной группы конституций укажем на учредительный акт Румынии, в котором подробно, в специальной статье сформулированы нормы о территории в государстве.

Уточним, что аналогичные подробные нормы также характерны для государств, в которых имеются автономии (автономные сообщества). Полагаем, такие государства, изначально стараясь урегулировать проблемную для страны ситуацию, детальным образом излагают ее именно на конституционном уровне.

Проведенное исследование также позволило обособить типичный вариант закрепления норм о территории в конституциях фокусной группы государств. В качестве такового выступает формат отражения принципов территории, ее административного деления и местного самоуправления в Албании, Литве, Польше и Эстонии.

В иных государствах имеется всего лишь одна статья, как правило, указывающая либо на состав территории в государстве, либо ее принципы, либо административное деление (Венгрия, Латвия, Мальта).

Особым конституционным форматом отражения норм о территории отличается Конституция Греции в связи с введением оригинальных видов территории (лесные, бесхозные), а также подробным описанием Святой Горы Афон.

В исследовании также отмечен учредительный акт, не содержащий положений о территории государства (Швеция).

Источники

1. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

2. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

3. Конституция / Основной закон Венгрии от 25 апреля 2011 г. // URL: http://constitutions.ru/archives/5628

4. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

5. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

6. URL: http://constitutions.ru/archives/184

7. Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г. // URL: http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM

8. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

9. Конституция Латвии (Латвийской Республики) от 15 февраля 1922 г. // Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

10. Конституции государств Европы. М.: Издательство НОРМА, 2001.

11. Конституция Эстонии (Эстонской Республики) от 28 июня 1992 г. // Конституции государств Европы. – М.: Издательство НОРМА, 2001.