Home
НОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Печать

УДК  342

 

НОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

© 2014 г.   И.А. Рассыльников

 

Южно-Российский институт управления Российской академии народного

хозяйства и государственного

управления при Президенте

Российской Федерации

344002, г. Ростов-на-Дону,

ул. Пушкинская, 70

South Russia Institute of Administration

of The Russian Presidential Academy

of National Economy and Public

Administration

70, Pushkinskaya St., Rostov-on-Don,

344002

 

 В статье проанализированы концептуальные основы административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере в свете принятия Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ.

Ключевые слова: бюджет, административная ответственность, Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ.

The article analyzes the conception of administrative liability for offences in the budget field according to recently adopted Federal Law of 23.07.2013 No. 252.

Keywords: budget, administrative responsibility, Federal Law of 23.07.2013 No.252.

Бюджетное законодательство является одной из наиболее динамично развивающихся сфер правового регулирования в Российской Федерации. В основной источник данной отрасли законодательства – Бюджетный Кодекс [1] (далее также – БК, БК РФ) – за 15 лет его существования многократно вносились изменения: только федеральных законов, непосредственно изменяющих БК, было принято на момент написания этой статьи (ноябрь 2013 года) 96. Кроме этого следует также учитывать существующую практику внесения изменений в законы, вносящие изменения в БК. Все это характеризует Бюджетный Кодекс как нормативно-правовой акт с весьма нестабильным содержанием.

Изменения, внесенные в БК за время его применения, имели различный характер, однако некоторые из них можно оценивать как акты, реформирующие бюджетное устройство России в целом [2]. Одним из таких реформаторских актов следует, по мнению автора, считать относительно недавно принятый Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] (далее по тексту также – Закон № 252-ФЗ). Этот федеральный акт закрепил новую концепцию ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства.

Целью настоящей статьи является общая характеристика новой концепции ответственности в бюджетном праве и выявление наиболее значимых ее черт.

Сама идея ответственности за нарушения бюджетного законодательства для России не является новой. Однако исторически такая ответственность конструировалась как уголовная и наступала за особое должностное преступление – казнокрадство. Легальное закрепление подобной ответственности мы находим уже в актах Петра I – Артикуле Воинском (арт.194) [4] и Морском уставе (книга V, гл.XVII, ст.130) [5]. В XIX веке нормы об ответственности за казнокрадство появляются в Своде законов уголовных 1832 года (гл.4, ст.292), а затем – в Уголовном уложении 1845 года (гл.III, гл.XI, ст.485-486) [6].

В советский период подобный подход сохранялся: уголовное законодательство устанавливало ответственность за растрату, при этом в первоначальных редакциях Уголовного Кодекса 1960 года проводилось различие между такими объектами уголовно-правовой защиты, как личная собственность граждан и социалистическая собственность [7].

Расширение идеи ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений и перенос ее из сферы личной уголовной ответственности в иную плоскость происходит только в пост-советский период. В начале 1990-х годов в Указе Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе" [8] и в Положении о федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 [9], были установлены меры принуждения и финансовые санкции за нецелевое использование бюджетных средств и иные нарушения порядка бюджетного процесса.

Дальнейшая эволюция законодательного регулирования ответственности за бюджетные нарушения связана с принятием Бюджетного Кодекса, который существенно расширил перечень нарушений бюджетного законодательства и мер принуждения за их совершения. Этот подход получил неоднозначные оценки. Ряд исследователей признал часть IV БК крайне неудачным разделом Кодекса [10], в то время как другие авторы поспешили заявить о появлении новой «бюджетной» ответственности в российском праве [11].

Безусловно, на момент принятия Бюджетного Кодекса его прогрессивный характер, в том числе в области установления мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения, сложно было оспорить. БК включил в себя те виды нарушений, которые ранее содержались в разрозненных нормативных актах, систематизировал меры принуждения в этой области, а в части мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства в текст Кодекса были включены отсылки к действовавшему на тот период КоАП РСФСР.

Тем не менее, проблемные аспекты части IV БК были с самого начала более, чем очевидны. В частности, можно указать на следующие недостатки: отсутствие в тексте БК конструкции и самого понятия бюджетного правонарушения как основания бюджетной ответственности; отсутствие в тексте БК указания на признаки бюджетного правонарушения, в частности на такой признак, как виновность деяния; невозможность выделения классических элементов состава правонарушения применительно к нарушениям бюджетного законодательства и так далее.

Несмотря на то, что начиная с 1999 года ежегодно принимались федеральные законы, вносящие изменения в Бюджетный Кодекс [12] (и это не считая модернизации других отраслей российского законодательства), практически ни одна норма части IV БК не была приведена в соответствие с обновляющимся законодательством. Достаточно быстро это привело к тому, что в Бюджетном Кодексе появилось значительное количество «мертвых» норм, которые невозможно было применить на практике.

Например, спустя два года после введения в действие БК был принят новый КоАП РФ, предусматривающий ответственность, в том числе и за нарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако соответствующие изменения в БК внесены не были. В результате вплоть до принятия Закона № 252-ФЗ Бюджетный Кодекс содержал отсылки к давно не действующему КоАП РСФСР 1984 года, а КоАП РФ содержал только четыре состава административных правонарушений (в то время как БК РФ называл 18 видов нарушений бюджетного законодательства).

Другой пример: окончательный переход на казначейскую модель исполнения бюджетов сделал практически неприменимым такие меры принуждения, предусмотренные БК, как, например, изъятие средств, используемых не по целевому назначению (ст.282, 289, 290 БК ст. ред.). Тем не менее, нормы, предусматривающие данную меру принуждения, сохранялись в Бюджетном Кодексе до принятия анализируемого федерального закона.

Таким образом, лишь спустя 15 лет после принятия БК рассматриваемый Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес действительно системные изменения в концепцию бюджетной ответственности.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», отражают понимание идеи ответственности в области бюджетного права, близкой классическим российским правовым традициям. Ключевые характеристики новой концепции сводятся к следующему.

(1) Прежде всего, из наименования частей и глав текста БК исчезло любое упоминание об ответственности. Законодатель, как и прежде, говорит о мерах принуждения, относя к ним адекватные в условиях казначейской модели меры, принципиально отличающиеся от предыдущего перечня. Таким образом, законодатель фактически устраняет повод говорить о бюджетной ответственности как о самостоятельном виде юридической ответственности. Этот подход представляется абсолютно корректным, поскольку отражает традиционное для российской юриспруденции понимание юридической ответственности как дополнительных обременений личного или имущественного характера для нарушителя требований нормативных актов.

(2) Из БК исключены виды нарушений, не отвечающие реалиям казначейской модели исполнения бюджета, например, казначейская модель в принципе исключает неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, соответственно, и установление мер ответственности за эти деяния бессмысленно.

Одновременно с этим расширился перечень составов административных правонарушений в КоАП. До принятия анализируемого Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в КоАП содержалось фактически четыре состава правонарушений в сфере бюджета: два состава нецелевого использования бюджетных средств (ст.15.14 КоАП старой редакции) и два состава, связанных с нарушением порядка возврата бюджетных кредитов и платы за пользование такими кредитами (ст.15.15, 15.16 КоАП старой редакции). Кроме этого, в отдельных случаях к нарушителям порядка бюджетного процесса могли быть применены санкции ст.19.7 КоАП, устанавливающие ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изложил статьи 15.14 и 15.15 КоАП в новой редакции, ввел в текст КоАП еще 16 статей, предусматривающих административную ответственность за различные нарушения, посягающие на установленный порядок бюджетной деятельности, а статью 15.16 КоАП, устанавливающую ответственность за неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, признал утратившей силу (эти нормы в новой редакции были перенесены в ст.15.15.1 КоАП).

(3) Еще одним положительным моментом является разграничение мер юридического принуждения по субъектному составу адресатов таких мер. В соответствии с главам 29 и 30 БК, введенными Законом № 252-ФЗ, адресатами мер бюджетного принуждения являются коллективные субъекты – участники бюджетного процесса, наделенные статусом финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета (ст.306.1 БК). В то же время, реформируя систему административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, авторы 2013-252-ФЗ предусмотрели ответственность прежде всего должностных лиц [13]. Это абсолютно верное решение, поскольку ранее установленная модель административных штрафов участников бюджетного процесса была, мягко говоря, странной, поскольку предполагала взимание штрафов в бюджетную систему с тех участников, которые из этой же бюджетной системы и финансировались. Теперь же бюджетное законодательство (ст.306.2 БК) предусматривает лишь меры принуждения, имеющие правовосстановительный (бесспорное взыскание пени) либо пресекательный (бесспорное взыскание предоставленных бюджетных средств) характер.

В то же время к должностным лицам органов власти и организаций, являющихся участниками бюджетного процесса, может быть в полной мере применен регулятивный и карательный потенциал административного права. Следует отметить, что законодатель не исключает юридических лиц из числа субъектов административной ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако те составы, где в качестве субъектов ответственности названы юридические лица, сконструированы таким образом, что становится очевидным невозможность привлечения к ответственности казенных учреждений, которые в ст.6 БК прямо названы в числе получателей бюджетных средств.

(4) Санкции за правонарушения, ранее предусмотренные КоАП, были увеличены: если ранее административные штрафы, налагаемые на должностных лиц, составляли от 4000 до 5000 рублей, то действующая редакция устанавливает размер штрафа за нецелевое использование бюджетных средств или невозврат бюджетного кредита в размере 20000 до 50000 рублей, а за несвоевременную оплату пользования бюджетным кредитом – от 10000 до 30000 рублей, также была введена дисквалификация должностных лиц, которая раньше за административные правонарушения в бюджетной сфере не применялась.

(5) В соответствии с пунктом 8, введенным в часть 1 ст.3.5 КоАП, административный штраф теперь может быть кратным сумме средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению, либо сумме бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме полученного бюджетного кредита, либо сумме полученной бюджетной инвестиции, либо сумме полученной субсидии, либо сумме средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме средств незаконно произведенных операций.

(6) Большее внимание законодатель уделил административно-правовой защите отношений в области финансового контроля. Ст.19.5 КоАП была дополнена частью 20, которая устанавливает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля.

(7) Наконец получил разрешение вопрос федерализма в сфере административной ответственности за бюджетные правонарушения. Прежние редакции КоАП РФ фактически ограничивали пределы регулирования в этой сфере только федеральным уровнем бюджетной системы [14]. По новой редакции КоАП РФ полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях наделены как федеральные, так и региональные контрольно-надзорные органы (ст.23.7, 23.7.1 КоАП РФ).

(8) Специфика нарушений в бюджетной сфере потребовала установления специального срока давности. Установленный ранее годичный срок не позволял эффективно применять меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В соответствии с новой редакцией ст.4.5 КоАП срок давности по административным нарушениям в бюджетной сфере теперь составляет два года.

 (9) Еще одним положительным моментом следует считать корреляцию части составов административных правонарушений по КоАП и видов бюджетных нарушений по БК. Теперь БК предусматривает только пять видов бюджетных нарушений, при этом все виды бюджетных нарушений имеют корреспондирующий состав административного правонарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств (ст.306.4 БК, ст.15.14 КоАП);

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст.306.5 БК, ст.15.15 КоАП);

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст.306.6 БК, ст.15.15.1 КоАП);

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст.306.7 БК, ст.15.15.2 КоАП);

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст.306.8 БК, ст.15.15.3 КоАП).

Соответственно, административные нарушения бюджетного законодательства влекут за собой меры административной ответственности, в то время как корреспондирующие им бюджетные нарушения влекут за собой меры принуждения в соответствии с Бюджетным Кодексом. Меры принуждения по БК не являются мерами ответственности и в силу этого могут применяться одновременно с мерами ответственности по КоАП – это не будет рассматриваться как нарушение общего принципа non bis in idem.

***

Подводя итог, следует отметить важнейшие пункты новой концепции административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере.

1.      Четкое разграничение мер принуждения по бюджетному законодательству и мер административной ответственности.

2.      Увеличение количества составов административных правонарушений в бюджетной сфере вследствие признания их административно-правовой природы.

3.      Разграничение адресатов мер административной ответственности за бюджетные правонарушения и адресатов мер бюджетного принуждения.

4.      Увеличение размера штрафов за административные правонарушения в бюджетной сфере.

5.      Введение новых составов правонарушений в бюджетной сфере, отвечающих реально существующим отношениям.

6.      Установление специальной ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля.

7.      Увеличение срока давности привлечения к ответственности за административные правонарушения в бюджетной сфере до двух лет.

Литература, источники и примечания

1. СЗ РФ. 1998, N 31, ст. 3823

2. В частности, безусловно реформаторскими являются Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (СЗ РФ. 2004, N 34, ст. 3535) и Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007, N 18, ст. 2117).

3. СЗ РФ. 2013, N 31, ст. 4191

4. Полное собрание законов Российской империи, Собрание первое (ПСЗ-1), т. 5, ст. 3006

5. ПСЗ-1, т. 6, ст. 3485

6. Полное собрание законов Российской империи, Собрание второе (ПСЗ-2), т. 20, ст. 19283; Собрание законов Российской империи. СПб, 1912 (неофициальное издание), т. XV (Уголовное уложение по изд. 1885 года). Более подробно об истории развития уголовной ответственности в этой сфере см. Кодан. С.В. Из истории российского законодательства об экономических преступлениях // Федеральный правовой портал «Юридическая Россия» // URL: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1226060.

7. Бакрадзе А.А. Присвоение и растрата в уголовном законодательстве России советского периода // Российский следователь". 2007. N 15 (СПС КонсультантПлюс).

8. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992, N 24, ст. 2101

9. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993, N 35, ст. 3320

10. Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2.

11. Другова Ю.В. Понятие бюджетных правонарушений и ответственности за их совершение // Журнал российского права. 2003. №3 // URL: http://finpravo.hse.ru/otv.htm; Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. №5; Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // СПС КонсультантПлюс, 2006

12. Интересным кажется тот факт, что 96 упомянутых выше федеральных законов, непосредственно изменяющих БК, распределены по годам следующим образом: 1999 – 2 закона; 2000 – 2 закона; 2001 – 2 закона; 2002 – 5 законов; 2003 – 7 законов; 2004 – 6 законов; 2005 – 8 законов; 2006 – 8 законов; 2007 – 6 законов; 2008 – 7 законов; 2009 – 11 законов; 2010 – 12 законов; 2011 – 7 законов; 2012 – 7 законов; 2013 (по состоянию на 03.11.2013) – 6 законов. Надо ли говорить, что такая динамика изменений нормативного акта, являющегося основой соответствующей отрасли законодательства, не может быть оценена положительно.

13. Аналогичный подход был применен десятилетие назад в отношении налоговой ответственности и административной ответственности за налоговые правонарушения: налоговая ответственность была распространена на специальных субъектов (налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты, банки), в то время как административная ответственность за налоговые правонарушения – на должностных лиц.

14. Более подробно по этому вопросу см., напр.: Покачалова Е.В., Разгильдиева М.Б. Институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ: проблемы правоприменения и толкования // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 2; СПС КонсультантПлюс